di Giovanni Allegretti
A seguito dei due ultimi Forum Sociali Mondiali di Porto Alegre e dei Forum delle Autorità Locali per l'Inclusione Sociale, il tema del Bilancio Partecipativo è 'esploso' anche in Europa come uno dei 'nodi' centrali del dibattito sulla necessità di rapide riforme che riavvicinino i cittadini alla politica, evitando al contempo i rischi di plebiscitarismo populistico propri della 'democrazia dei sondaggi' e guidando verso un esercizio della cittadinanza critico, attivo e creativo. Il presente saggio offre una panoramica dello stato attuale di discussione e sperimentazione dei Bilanci Partecipativi per cercare di coglierne potenzialità e limiti di replicabilità nei nostri contesti.
Nell'era della globalizzazione senza limiti, dove ogni atto di governo ed
ogni trasformazione socioculturale sembrano determinati dall'ingordigia
di potentati o istituzioni economiche prive di legittimità, ripartire
dalla dimensione locale può essere opzione strategica per la stessa possibilità
di costruire campagne globali di rinnovamento contestuale delle politiche e
degli stili di vita.
È quanto i maggiori 'movimenti' globali hanno sottolineato
di recente nei loro più importanti spazi di 'costruzione di reti
e di scambi di esperienze e riflessioni' (come il Forum Sociale Mondiale
di Porto Alegre), riconoscendo come, però, attualmente permanga una sproporzione
tra la visibilità globale e l'incidenza locale di molti dei nuovi
soggetti sociali in grado di mettere "in serie difficoltà gli istituti
della globalizzazione economica" ma ancora disabituati a misurarsi sotto
casa con "la costruzione di politiche, ad esempio con il produrre alternative
alla privatizzazione e mercificazione dei servizi sociali e degli spazi pubblici
nelle città" (1).
Quella parte del 'movimento dei movimenti' che comincia a cimentarsi
con il tema della democrazia locale va, però, scoprendo e valorizzando
pratiche innovative già in atto da oltre un decennio in diversi territori
del pianeta (con particolare creatività e diffusione in America Latina)
che hanno saputo porsi come luoghi di incontro a mezza via tra auto-riforma
della politica e nuove esigenze dei cittadini di partecipare più attivamente
alla gestione, ma soprattutto alla riprogettazione dei loro ambiti di vita e
delle politiche che li riguardano.
È quindi sul ruolo della partecipazione dei cittadini alla costruzione
delle scelte territoriali che vanno oggi incentrandosi i più interessanti
dibattiti sul contributo che la riforma della politica e dei processi istituzionali
a livello locale può offrire anche ai fini del rinnovamento dell'azione
su fronti più ampi.
Certo, il rischio del parlare oggi di 'partecipazione', è
quello di riferirsi a un termine che va rapidamente e progressivamente svuotandosi
dei suoi significati densi e pregnanti per ridursi (fin dai maggiori documenti
internazionali sull'habitat) a luogo comune o a prerequisito gravoso ma
necessario per garantirsi finanziamenti per i nuovi strumenti di progettazione
urbana e territoriale. Perciò, per ridare al termine 'partecipazione'
il senso di un luogo di democrazia vera, di spazio di crescita e comprensione
reciproca per le diverse componenti sociali che contribuiscono quotidianamente
a trasformare il territorio, si deve restare vigili. Perché la partecipazione
dei cittadini può essere sapientemente 'usata'; ad esempio
per costruire consenso (facendo passare per parti progetti che nel loro complesso
susciterebbero dure reazioni) o per diluire le energie di rivolta comprando
con trattative mirate singole componenti della cittadinanza. O ancora, per garantire
alle istituzioni alibi all'inazione traendo a pretesto il disaccordo fra
i 'partecipanti', cosa tanto più facile nelle nostre città
dove la partecipazione degli abitanti alla costruzione dei propri ambienti di
vita è spesso confinata a livello di piccole scelte locali: laddove,
cioè, più duro può farsi lo scontro fra interessi minuti,
col rischio di imbrigliare localmente le energie più reattive e polemiche
in modo che non intacchino a livello più globale le ingorde e devastatrici
logiche correnti con cui il grosso del territorio continuerà a scegliere
di organizzarsi.
Nel riconoscere questi pericoli non si deve però perdere l'ottimismo
e la fattività né desistere dal giusto obiettivo di reclamare
il coinvolgimento diretto delle molteplici comunità di cittadini-abitanti
(non declassabili a meri 'beneficiari') in ogni progetto di trasformazione
territoriale. Tali rischi servono semmai a ricordare che la 'partecipazione'
non è un toccasana, e che ottenerla formalmente è sempre insufficiente,
nella misura in cui essa è solo un tassello di più ampi progetti
politici che richiedono forza e respiro. I risultati positivi che essa produce
sono, del resto, direttamente proporzionali alle energie spese per mantenerla
viva, darle profondità, attivarne le capacità di creare conoscenza
del territorio e agglutinare un'azione comune dei suoi diversi abitanti
attraverso il confronto delle loro necessità e aspirazioni. In sostanza,
i benefici reali introdotti per la collettività dai processi di partecipazione
sono proporzionali alla volontà politica di chi governa, ed è
su questa che bisogna esercitare primariamente pressione e controllo costante.
Sottolineare questo intreccio di limiti e opportunità legate alla partecipazione
diretta dei cittadini alla trasformazione del territorio è premessa indispensabile
per poter comprendere il clima di 'tesa attenzione' che oggi circonda
in Europa le informazioni su processi ed esperienze innovative di condivisione
delle politiche locali che vanno oggi consolidandosi in realtà lontane
dalle nostre, ma non per questo così diverse da giustificare il nostro
disinteresse per le elaborazioni ed i principi che vanno orientando tali trasformazioni.
Questi, infatti, appaiono coerenti con le indicazioni che con sempre maggior
reiterazione vanno riempiendo documenti strategici europei che hanno richiesto
lunghi anni di elaborazione, come il recente "Schema di sviluppo dello
spazio europeo" (SDEC o SSSE, 1993/99), i Regolamenti dei Fondi di Coesione
e di quelli Strutturali, le Linee Guida per l'Accesso al Fondo Europeo
per lo Sviluppo Regionale o la Urban Community Initiative. Simili documenti,
si incentrano - infatti - sul riconoscimento del ruolo strategico
"nodale" della città e dei territori ai fini di garantire lo
sviluppo locale (inscindibile da un 'pensare e globalmente' che
connetta le strategie di "regionalizzazione dei programmi di sviluppo
locale" e "internazionalizzazione" degli stessi), in quadro
che fa proprie le conclusioni di lunghi dibattiti disciplinari, come quelli
sulla crisi dell'urbanistica tradizionale e del piano regolatore 'disegnato'
(di tipo 'impositivo' e 'razional-comprensivo'), quelli
sulle tappe di crisi del rapporto rurale/urbano, quelli sulla segregazione sociale
e la decadenza delle periferie, sulla scomparsa dei tradizionali modelli occupazionali
fordisti, sulla globalizzazione delle comunicazioni e della produzione ecc...
Ma - soprattutto - affermano di puntare molto alla 'valorizzazione
del capitale sociale', allo sviluppo sostenibile, alle pari opportunità
e alla crescita della qualità della vita, all''approccio
orizzontale' nella soluzione dei problemi sociali, mirando alla presa
in carico delle istanze delle comunità locali attraverso processi partecipativi
allargati.
Non è un caso che - in parallelo - cospicui finanziamenti
della UE vadano a sostenere il perfezionamento di 'metodologie'
di azione dialogico/partecipativa tra le diverse componenti della società,
come gli EASW (2),
e che ne promuovano l'uso dentro linee di finanziamento locale quali i
programmi di ristrutturazione cittadina 'Urban'. Il punto è
che - sovente - gli obiettivi europei si perdono fra profluvi di documenti
incoerenti e disarmanti litanie di 'Carte d'Intenti' disattese,
che vanno progressivamente svuotando di ogni corporeità ed attrattiva
il concetto stesso di 'partecipazione', annacquando la preminenza
concettuale attribuita ai principi della coesione economica e sociale e dello
sviluppo sostenibile sia con il sostegno offerto a progetti di monumentalismo,
maquillage e gentrificazione urbana(è il caso proprio di vari programmi
URBAN duramente contestati dalla popolazione locale) sia commisurando gli appoggi
finanziari soprattutto ai 'vettori di crescita e competitività'
o alle 'tecnologie avanzate' messe in campo in ogni realtà.
Non è un caso se, dopo 9 anni di discussioni e proclami, molte delle
tante Carte europee legate all'Agenda 21 Locale continuano a declinare
al futuro i propri impegni (inclusa l'ultima redatta ad Hannover nel 2000)
e se il Gruppo sulla Partecipazione del Coordinamento Italiano delle oltre 300
Città per l'Agenda 21L deve sottolineare oggi la difficoltà
di coinvolgere persino le stesse amministrazioni proponenti al di fuori di logiche
settoriali e compartimentate di intervento 'a tema' sull'ambiente.
In tale quadro, si comprende perché tanto interesse 'entusiastico'
(seppur non sempre 'avvertito' o capace di approfondimento) vada
oggi sviluppandosi in Europa intorno ad esperienze del Sud del mondo di riorganizzazione
locale 'a piramide rovesciata' (in cui i momenti di partecipazione
dei cittadini alle scelte assumono un ruolo decisionale forte e cogente) che
vanno operando soprattutto sul piano dell'azione sperimentatrice, e lasciano
invece poco spazio ai proclami, alle dichiarazioni d'intenti, al marketing
ed alla teorizzazione, in molti casi reintrodotta solo in fase avanzata di sperimentazione.
Il segreto di tanto interesse per simili esperienze risiede forse proprio in
questo 'scarto attuativo' che - priorizzando l'azione rispetto
alla faticosa macchina della costruzione degli indirizzi e delle raccomandazioni
sulla gestione - acquisisce una 'concretezza' che osa subito confrontarsi
con i propri limiti per decidere di farsi subito 'attuante' e 'visibile'
nel tentativo di neutralizzare alla radice una porzione di quello scontento
che oggi in Europa va sempre più minando la relazione di fiducia tra
cittadini e istituzioni, svuotando lentamente di forza di rappresentanza gli
stessi meccanismi di voto. Non è un caso che gli stessi vertici dell'Unione
Europea (così come già da qualche anno la Banca Mondiale e l'Agenzia
dell'ONU sull'Habitat) riconoscano oggi la necessità di studiare
da vicino questo genere di esperienze provenienti dal Sud del mondo, nell'ingenua
speranza di 'carpire' metodologie e 'modelli replicabili'
a cui attingere per arginare il sostanziale 'stallo' dello sviluppo
istituzionale europeo di ambito locale, schiacciato tra il peso di una sussidiarietà
asimmetrica (che decentra ai livelli istituzionali più bassi sempre più
responsabilità e sempre meno risorse per farvi fronte) e l'incapacità
di comprendere lo 'scarto politico' che una simile riforma esige
prima di poter pensare di emulare con successo modellistiche organizzative o
strategie comportamentali altrove sperimentate. Il programma URB-AL di cooperazione
tra Europa ed America Latina sembra destinato a diventare uno di questi strumenti
di 'osservazione interessata': tant'è che nella seconda
fase che si apre a breve, è prevista la costituzione di una nuova rete
tematica di cooperazione paritaria tra città dei due continenti, tutta
interamente dedicata al confronto tra pratiche di Bilancio Partecipativo.
In termini generali, il Bilancio Partecipativo potrebbe essere definito come
un processo decisionale che consiste in un'apertura della macchina statale
alla partecipazione diretta ed effettiva della popolazione nell'assunzione
di decisioni sugli obiettivi e la distribuzione degli investimenti pubblici.
Come indica il nome, si caratterizza come processo partecipativo di discussione
sulle proposte di Bilancio (Circoscrizionale, Municipale, Provinciale, Regionale,
ma - al limite - anche di impresa, ecc.) che si snoda durante tutto
l'anno (3)
fino a disegnare una proposta articolata di Bilancio per ogni anno di gestione
successiva, sulla base delle richieste priorizzate dalla cittadinanza. Per lo
più, esso può quindi immaginarsi come un processo di perfezionamento
per gradi dei documenti di Bilancio (e in particolar modo dei Piani degli Investimento
in Opere e Servizi) discusso e partecipato dagli abitanti del territorio di
riferimento del processo stesso, e caratterizzato da una rigida temporalizzazione
fissata per il compimento delle scelte nelle sue diverse fasi di articolazione.
A mio avviso, ulteriori definizioni sarebbero inopportune, perché tenderebbero
ad accreditare l'esistenza di una 'modellistica unica' a cui
fare riferimento, mentre sarebbe più corretto dire che su queste linee
di orientamento generali vanno sviluppandosi numerosi esempi di sperimentazione
- fra loro diversi -a cui è possibile guardare con uguale
interesse proprio in virtù delle differenze di concezione che mettono
in campo. Tali differenze riguardano in genere campi molto vari, tra cui:
1) il promotore del percorso partecipativo. In genere, sono le amministrazioni,
cioè le giunte esecutive locali (per lo più a seguito di pressioni
della società civile organizzata, come sta accadendo a Manchester e nelle
prime ipotesi di formulazione del Bilancio Partecipativo a Roma e Napoli) nell'ambito
dei loro poteri di consultazione della cittadinanza nella messa a punto delle
politiche territoriali. Astrattamente è però possibile che simili
processi prendano piede anche in conseguenza di pressioni esercitate dalle istituzioni
con carattere che - per comodità - chiameremo più
'legislativo' (Consigli Comunali, Circoscrizionali, Provinciali,
Regionali, ecc) o addirittura che vengano promosse da organismi di livello istituzionale
superiore, attraverso incentivi e linee di indirizzo che premino (per visibilità
o nelle fasi di distribuzione di fondi) le amministrazioni di grado inferiore
che si impegnano ad attivare processi strutturati di partecipazione alle scelte
contenute nei bilanci.Nel caso della decina di città tedesche che oggi
attuano forme di Bilancio Partecipativo, ad esempio, è stato il Land
Renania Settentrionale-Vestfalia a promuovere e monitorare i processi in collaborazione
con il Programma "Burgerhaushalt" della Fondazione Bertelsmann.
2) La percentuale di risorse su cui si discute. Non vi è una regola univoca.
In genere si cerca di condividere con i cittadini la gestione delle risorse
con carattere maggiormente 'flessibile', ad esempio quelle destinate
ad opere e servizi, ma vi sono città brasiliane come Belèm o Barra
Mansa, in cui si sta cercando di estendere la discussione all'intero Bilancio.
Neppure la percentuale delle voci di spesa le spese in conto capitale messe
sul tavolo della con-discussione tra abitanti ed amministrazione è indicabile
come fissa. A Porto Alegre, la popolazione discute il 100% delle spese di investimento
in opere e servizi, altrove si varia tra il 50% e il 70% delle spese di investimento
in opere e servizi, o (come a San Paolo) ci si limita a settori specifici (ad
esempio salute e servizi sociali) decisi con i cittadini l'anno prima,
o che godono di percentuali 'bloccate' di allocazione di risorse
sul totale del Bilancio (4).
3) le modalità adottate per stimolare il coinvolgimento dei cittadini:
se nella maggior parte dei casi, a stimolare la partecipazione degli abitanti
alla costruzione del bilancio basta la 'certezza di contare' nella
definizione delle scelte, in alcune esperienze di taglio più 'consultivo'
si è dovuti ricorrere a stimoli concreti per risvegliare dall'abitudine
alla delega delle scelte (è il caso della tedesca Emsdetten, dove inizialmente
la partecipazione ad alcune consultazioni cittadine premiata da estrazioni di
buoni-acquisto del valore di 26 Euro tra i partecipanti).
4) le modalità di interazione usate per mettere in contatto istituzioni
e cittadini. A seconda dei contesti e del loro grado di 'formalismo operativo',
esse tendono ad essere più 'informali' (assemblee aperte,
sondaggi, piazze tematiche, questionari distribuiti alle famiglie (5),
ecc.) o più 'formali' (referendum cittadini o circoscrizionali,
tavoli di concertazione con ruolo decisionale, consulte e commissioni di rappresentanti,
ecc.). In genere, i Bilanci Partecipativi mescolano sempre momenti assembleari
di democrazia diretta e momenti di democrazia rappresentativa in cui dei nuovi
rappresentanti popolari con 'vincoli di mandato' discutono e approvano
gli indirizzi di spesa della città (con relative localizzazioni degli
interventi) che le Giunte poi armonizzano con le proprie autonome proposte,
rimandano ai cittadini per una valutazione, ed infine fanno propri presentandoli
poi ai Consigli che per legge restano in genere gli unici veri responsabili
dell'approvazione dei bilanci.
5) lo spazio dato alle capacità di autorganizzazione autonoma dei cittadini
e al rapporto tra istituzioni elettive (Giunte, Consigli) e abitanti. A Porto
Alegre, ad esempio, le istanze dove i cittadini discutono delle priorità
di bilancio sono spazi dove la Giunta Comunale ha obbligo di partecipazione
ma non diritto di voto, mentre nel Consiglio Popolare di Bilancio della città
brasiliana di Belém siedono anche due rappresentanti del Consiglio Comunale,
e a Santo André un 50% dei votanti nelle assemblee di decisione viene
dall'ente pubblico (6).
6) il grado di inclusione sociale perseguito dai processi. Generalmente i processi
di discussione e di votazione che coinvolgono i cittadini sono concepiti per
essere al massimo grado 'includenti', senza privilegiare solo i
gruppi di cittadini più motivati o già strutturati, che potrebbero
agire come 'lobbies di pressione' e in tal caso andrebbero adeguatamente
identificate perché ogni pressione sia esercitata 'a cielo aperto'
e resti in un quadro di trasparenza, basilare per offrire a tutti i cittadini
certezza delle regole che caratterizzano il percorso di discussione e decisione.
Le formulazioni più avanzate prevedono di solito l'adozione del
criterio decisionale 'una testa, un voto' in cui ogni abitante conta
di per sé, come individuo, prima ancora che per la propria appartenenza
a gruppi e associazioni.
7) I livelli di compresenza di procedure partecipative interrelate a quelle
sul bilancio. Se, ad esempio, in contesti come quello peruviano, il Bilancio
Partecipativo è non è un obiettivo a sé stante, ma un strumento
dei Piani di Sviluppo realizzati con la popolazione, in metropoli come Porto
Alegre e Belo Horizonte si è preferito prima abituare col Bilancio Partecipativo
i cittadini alla discussione sugli 'interventi di vicinato' e alla
gestione degli investimenti, preferendo arrivare per gradi alla discussione
di documenti di 'sviluppo strategico' non sempre facilmente comprensibili
da abitanti impreparati alla loro 'lontananza dal quotidiano', alla
loro temporalità diluita su tempi medio-lunghi e alla loro complessità.
In Europa, invece, come dimostrano i casi tedeschi, francesi, quello di Manchester
e quello della catalana Saint Feliu de Llobregat, si è preferito da subito
integrare la tradizione dell'urbanistica partecipativa con la nuova proposta
di un Piano di Bilancio condiviso con i cittadini, per muoversi contemporaneamente
tra due poli, ognuno dei quali poteva agire come promotore dell'altro,
e al contempo essere singolarmente accessibile a pubblici e livelli di comprensione
diversi e complementari.
Tenendo conto di un simile quadro di differenze, il Bilancio Partecipativo
è difficilmente considerabile come uno 'strumento' esclusivo
per stimolare un senso attivo di cittadinanza, e la partecipazione degli abitanti
alle scelte concernenti i loro territori di vita o di lavoro. Esso andrebbe
concepito appena come uno dei componente complementari di 'Sistemi di
Partecipazione Cittadina', che ha necessità di essere coordinato
con altre istanze di partecipazione di ambito areale o tematico, per coinvolgere
i cittadini 'a monte' e 'a valle' di tutte le scelte
che riguardano il proprio territorio.
Se poi - nella pratica - in molte città che lo hanno adottato
come 'primo passo' di una riforma delle politiche territoriali locali,
il Bilancio Partecipativo ha teso ad assumere un ruolo quasi 'totalizzante'
rispetto ad altre istanze partecipative di livello locale, potrebbero individuarsi
tre ordini di motivazioni per spiegare tale situazione:
1) Soprattutto se applicato a tutte le risorse pubbliche (o almeno alle porzioni
meno 'rigide'), il Bilancio Partecipativo è un processo complesso
e spesso difficile da comunicare, cosicché necessita tempo perché
la partecipazione popolare cresca al suo interno, e si possano mettere in campo
al suo intorno altre istanze di partecipazione consultive e decisionali.
2) Non poche amministrazioni locali possono tendere a limitare alla discussione
del bilancio i tavoli di contrattazione con i cittadini, puntando sul fatto
che esso è una 'coperta corta', che tende ad incidere sulla
distribuzione di un ammontare pressoché 'bloccato' di risorse,
e che limitarsi a discutere di esso può anche essere un modo di far passare
scelte di 'minima' altrimenti difficili da digerire, mentre il potere
della 'produzione di nuove risorse' può essere spostato in
altre sfere.
3) Ci può essere semplicemente una prevalenza della 'comunicazione'
su alcuni temi al momento in voga, ed al contempo una predisposizione di osservatori
e lettori ad interessarsi che tende a lasciare nell'ombra istanze partecipative
complementari che si sviluppano in parallelo ai Bilanci Partecipativi.
Del resto, l'orientamento crescente verso processi di Bilancio Partecipativo
trova ragione nel fatto che operare scelte consensuali sui bilanci - che
si occupano di distribuzione di risorse per lo più originate dalle imposte
pagate dai cittadini - ha al contempo un forte valore simbolico e pratico:
gestisce denaro (che è simbolo di concretezza dei risultati sortiti da
uno spazio decisionale) e proprio su questo le amministrazioni accettano di
'aprire' parte del loro potere decisionale all'intervento
diretto dei cittadini.
Così, se il Bilancio non è l'unico settore dove sia proficuo
mettere in campo processi di rinnovamento della gestione in senso partecipativo,
esso è certo un ambito 'strategico', percepito sovente dai
cittadini come 'segnale forte' della reale volontà di cambiamento
da parte delle istituzioni, e per questo tende a disegnarsi e ad essere percepito
come luogo potenziale di primaria importanza per la ricostruzione del rapporto
tra cittadini e politica.. Spesso - anzi - viene erroneamente come
"il" luogo per antonomasia (o, persino, l'unico) di questa
riforma, finendo così per assumere quel ruolo 'totalizzante'
di catalizzatore del trasformarsi dei meccanismi di assunzione delle scelte
locali in senso partecipativo.
Qualunque dei tre i casi sopra individuati si verifichi, è importante
che i cittadini e gli osservatori esterni svolgano un ruolo di stimolo e sollecitazione
nei confronti della progressiva complessificazione dei processi partecipativi,
visto che solo coinvolgendo i cittadini in tutti i momenti decisionali sulle
scelte territoriali (dalla creazione di risorse alla loro distribuzione per
priorità, dalla discussione dei progetti di dettaglio all'accompagnamento
delle fasi realizzative o al controllo della gestione dei servizi) si può
impostare un'azione coerente, olistica e coscientemente orientata a durare
e produrre ulteriori risultati nel medio e lungo termine (quindi possibilmente
'sostenibile').
Se ritengo errato parlare di 'modelli' di Bilancio Partecipativo,
sarebbe, peraltro, deviante negare che - tra le esperienze finora tentate
alle diverse latitudini del pianeta - è almeno possibile riconoscere
due grandi famiglie di Bilanci Partecipativi:
a) La prima (che ha preso forma specialmente in città o regioni di Brasile,
Perù, Bolivia e di altri Paesi sudamericani) incentra il suo sviluppo
su obiettivi di democratizzazione dei poteri istituzionali locali, e prevede
margini maggiori di autonomia nella decisione per i cittadini partecipanti ai
processi di discussione dei bilanci, con l'obiettivo di rafforzare l'efficacia
delle azioni compiute dall'amministrazione e la loro rispondenza ai principali
bisogni auto-rilevati dalla cittadinanza.
b) La seconda (che ha preso forma in Nordeuropea e in Nuova Zelanda (7),
toccando anche alcuni esempi statunitensi, e oggi va estendendosi a diverse
città europee e ad alcune zone africane) tratta la partecipazione in
forma maggiormente 'consultiva', perseguendo primariamente obiettivi
di messa in trasparenza e di gestione efficiente delle risorse pubbliche.
Come ha giustamente notato Carsten Herzberg (8)
- del resto - sarebbe difficile immaginare una puntuale unità
d'intenti, visto che in America Latina i "responsabili principali del cattivo
funzionamento della democrazia" sono rappresentati "dal clientelismo"
e dalla "povertà" (ed è la lotta contro di essi ad aver
permesso nelle esperienze di Bilancio Partecipativo di ottenere "miglioramenti
amministrativi, così come un aumento delle entrate ed una più
equa distribuzione delle uscite") mentre "in Europa centro-occidentale
[...] tra i problemi indiscussi della nostra democrazia troviamo piuttosto il
ristagno della modernizzazione, l'appiattimento politico [sulla delega] e l'individualismo".
Questo fa sì che, mentre le esperienze che rientrano nella prima famiglia
di Bilanci Partecipativi mostrano in genere un carattere progressista che "punta
in modo prioritario ad una mobilitazione della società civile" e
dove "l'empowerment è il fattore decisivo per la salute della democrazia
e dei rapporti sociali" e porta al "mutamento del rapporto cittadinanza-Stato"
(9),
in molti dei casi che appartengono alla seconda famiglia sembra che la partecipazione
civica rimanga limitata al settore della prestazione dei servizi, assumendo
così le esperienze un carattere quantomeno statico, se non conservatore.
"I cittadini vengono consultati e fanno critiche ai "prodotti"
della pubblica amministrazione, più precisamente ai prodotti delle imprese
incaricate della loro esecuzione. Lo scopo del governo è che i "prodotti"
si adattino alle esigenze dei cittadini, i quali in questo caso svolgono il
ruolo di consumatori. Questo è quanto, e la competenza del governo [...]
non viene messa in discussione. I motivi sono semplicemente diversi, essi vertono
a legittimare il bilancio e non a rafforzare la società" (10).
Se questa esegesi è realistica attuando una panoramica ampia (e non troppo
ravvicinata) delle esperienze di Bilancio Partecipativo attualmente in corso
in Sudamerica e in Occidente, un'analisi di maggior dettaglio rivela una
situazione in rapido cambiamento, dove sempre più diffuse tendono ad
essere - via via che dentro le reti di cooperazione tra città cresce
la conoscenza sulle altrui sperimentazioni - le forme di 'contaminazione'
tra percorsi diversi, e sempre più 'ibridi' i risultati intermedi
che in questa fase si stanno conseguendo nelle diverse realtà.
Cosicché, nel mezzo del cammino, tendono a manifestarsi nel tempo maggiori
unità di sviluppi tra territori locali che hanno compiuto la scelta di
un percorso comune - quale il Bilancio Partecipativo - ferme restando le differenze
di accenti di partenza all'interno delle due diverse famiglie summenzionate.
Ad oggi (prendendo coscienza del fatto che le limitate esperienze europee di
Bilancio Partecipativo muovono da poco i primi passi, e non hanno alle spalle
studi e valutazioni approfondite sugli effetti che vanno delineando) si potrebbe
dire, anzi, che connoti unitariamente molte delle esperienze di Bilancio Partecipativo
alle diverse latitudini proprio il progressivo - seppur lento - ridestarsi
di un interesse per la politica, e la capacità di attivare percorsi che
aiutino a superare l'individualismo, riportando le decisioni in sfere
che appartengono al 'pensare collettivo' quando non decisamente
improntato a concezioni solidaristiche stimolate dal dibattito vis-a-vis tra
cittadini.
È per questa via che - in corso d'opera - alcuni accenti
originariamente diversi hanno teso a stemperarsi, ed anche alcune esperienze
di Bilancio Partecipativo nate in seno alla seconda famiglia summenzionata,
nel tempo - una volta iniziati a coinvolgere i cittadini nell'assunzione
di decisioni per loro importanti - hanno visto il loro 'nodo di
significato' spostarsi dall'efficienza della macchina amministrativa
al tema della 'ri-democratizzazione della democrazia', ovvero alla
ricostruzione di un nuovo rapporto di fiducia tra cittadini e istituzioni, svuotatosi
progressivamente nel tempo. Oggi - anche in alcune città occidentali
che lo praticano in forma 'leggera' (11)
- il Bilancio Partecipativo tende a porsi come luogo 'di
riequilibrio' delle voci interne ai territori, specie di quelle dei cittadini
tradizionalmente emarginati: pertanto cercano di coinvolgere con forme di 'discriminazione
positiva' categorie di abitanti non in possesso di diritti politici formali
(ad esempio i minorenni e gli stranieri). Ad esempio, nella tedesca Vlotho -
riproducendo in forma più tenue ciò che accade nella brasiliana
Barra Mansa (12)
- l'Amministrazione ha scelto 'un target' insieme a
cui condividere e assumere decisioni sul bilancio: gli studenti delle scuole
superiori nella fascia scolare pre-voto.
È ovvio, che queste trasformazioni non si producono con uniformità
né di tempi né di intensità, ma si può notare come
sia proprio l'interazione tra attori diversi (cittadini comuni, organizzazioni
strutturate della società civile e istituzioni locali) a stimolarne la
comparsa, attraverso una redistribuzione delle responsabilità decisionali,
dei diritti e dei doveri. Così, mentre alcune tra le più note
esperienze di Bilancio Partecipativo brasiliane puntano tout court a rinnovare
il ruolo delle amministrazioni, che cedono spazi decisionali e solo posteriormente
esigono dagli abitanti il compimento dei loro 'doveri di cittadinanza',
altre esperienze contano molto di più sullo 'scambio sociale'.
Ad esempio, in alcuni centri boliviani in cambio di un'allocazione di
fondi ad un certo quartiere è richiesta una 'contropartita'
in termini di cessione di ore di lavoro comunitario gratuito, mentre a Vila
El Savador, città nata come baraccopoli nei pressi di Lima, tra i tre
criteri per scegliere come assegnare i fondi municipali alle diverse aree urbane
vi è una correlazione diretta tra 'concessioni' e livelli
di risposta alla tassazione nei diversi distretti (13),
a sottolineare l'indispensabile con testualità dello 'scambio'
tra cittadini e istituzioni per poter attuare forme di 'co-gestione'
del territorio.
Proprio il tema della 'cogestione' è da tempo al centro
di un forte dibattito - soprattutto all'interno delle forze politiche
della sinistra - essendo assunto da alcuni critici non come una forma
di confronto paritario tra 'società istituente' e 'società
istituita', ma bensì come una forma di 'cooptazione'
che mette gli abitanti in posizione di subalternità, costringendoli a
scegliere spesso tra 'opzioni bloccate' e rendendoli un anello della
catena delle sussidiarietà, così legittimando la parziale deresponsabilizzazione
di chi è stato delegato a governare attraverso i meccanismo elettorale
democratici.
Herzberg (2002, pag. 115), osservando a proposito delle città tedesche
di Mönchweiler, Blumenberg, ecc. che i loro Bilanci Partecipativi "sono
fino ad oggi puramente consultivi", riferisce che addirittura "in
un prospetto d'accompagnamento del Bilancio Partecipativo di Rheinstetten
vengono in primo luogo interrogati i cittadini sulle voci di spesa in cui intravedono
possibilità di risparmio, e più precisamente sui servizi ai quali
potrebbero rinunciare; per contro, solo alla fine vengono poste domande riguardo
agli investimenti. Un tale modo di procedere comporta il sospetto che i cittadini
vengano consultati solamente per la legittimazione dei tagli". L'osservazione
- tutt'altro che peregrina - ben si inserisce in un intenso
dibattito politico, che trova oggi il suo 'nodo' principale nel
tema del livello di 'potere decisionale' concesso dalle Amministrazioni
ai propri concittadini dentro i processi di Bilancio Partecipativo.
Purtroppo, si deve riconoscere che i concreti esempi esistenti di Bilancio Partecipativo
- costituendo un ventaglio variegato di formule differenti di messa in opera
che non attingono tutte alla stessa matrice d'ispirazione, non sempre
riescono ad oltrepassare le prime due categorie della 'Scala della partecipazione
cittadina' costruita negli anni Sessanta da Sherry Arnstein (14)
per individuare i principali livelli di 'discorso' a cui ricondurre
le accezioni del termine generalista di 'partecipazione': 'la
non-partecipazione (che includerebbe la manipolazione e la partecipazione terapeutica),
la pseudo-partecipazione o tokenism (cioè le forme dialogiche a bassa
intensità, tra cui l'informazione dei cittadini e la consultazione)
e la cessione di potere reale ai cittadini (che spazierebbe dalla delega di
potere al controllo popolare).
Infatti, pur contenendo talora 'germi compressi' degli ultimi due
gradini, molte delle esperienze di Bilancio Partecipativo (specie nei contesti
occidentali avanzati) tendono ancora a riassorbire la promozione di forme di
'partecipazione della cittadinanza' alle scelte territoriali in
un quadro concettuale impostato sull'asimmetria tra cessione di poteri
e crescita delle responsabilità che caratterizza i diversi gradini di
messa in opera del principio di sussidiarietà.
È importante però sottolineare che, a prescindere dalle differenze
di accento, ruolo e strutturazione dei momenti partecipativi, i diversi tipi
di Bilancio Partecipativo messi in atto alle diverse latitudini collocano il
proprio intervento 'a monte' dei momenti decisionali per legge riservati
alla sottoscrizione delle scelte da parte dei Consigli Comunali (Circoscrizionali,
Provinciali, Regionali, ecc.), sui quali la cittadinanza è chiamata ad
esercitare pressioni e controllo perché le indicazioni fornite dai cittadini
non vengano disattese con troppa facilità - e senza spiegazioni
confacenti - dai rappresentanti eletti.
Questo significa che, sia laddove ai cittadini è attribuito un 'peso
decisionale' maggiore che laddove i processi hanno più a che vedere
con la mera informazione capillare e trasparente sull'articolazione dei
bilanci e la semplice 'consultazione' degli abitanti da parte delle
Amministrazioni locali, esiste tra i diversi contesti una sostanziale 'somiglianza'
del quadro normativo/istituzionale di partenza. Ad esempio, in Brasile (Stato
Federale dove gli enti locali godono di margini di autonomia un po' maggiori
che in Italia, ad esempio per quanto attiene la possibilità di approvare
in autonomia i propri strumenti regolatori urbanistici), il Sindaco è
eletto direttamente con sistema maggioritario, le leggi nazionali prevedono
che il bilancio comunale sia proposto dalla Giunta e approvato dal Consiglio
Comunale, e le voci di articolazione del bilancio sono simili alle nostre. È
vero, certo, che esiste un quadro socioculturale diverso dal nostro, ma l'"esotismo"
sbandierato da chi - adducendo quadri istituzionali diversissimi - vuole negare
emulabilità in contesto europeo allo strumento del Bilancio Partecipativo
sperimentato in Sudamerica nelle sue forme più coraggiose e radicali,
è meramente strumentale al soffocamento di progetti che riscuotono un
sempre maggior successo nei movimenti popolari e nei più sensibili rappresentanti
istituzionali. Ovvero è strumentale alla demonizzazione di quanto appare
'nuovo' (poco importa se ha i caratteri del riformista o del rivoluzionario...),
cioè alla 'conservazione'e a quegli atteggiamenti di rispetto
simulato per le istituzioni formali che usa 'una tantum' assemblee
e referendum consultivi, per riconfermare un modo supponente ed autoriferito
di concepire la politica, che nel suo quotidiano accetta al massimo tavoli asimmetrici
di contrattazione con pochi attori, e volutamente diffonde una confusione terminologica
estremamente dannosa tra i concetti di 'partecipazione', di 'consultazione'
e di 'concertazione'.
Ciò che più manca nei contesti europei (in prima linea quello
italiano) per sperimentare forme di Bilancio Partecipativo coraggiose, è
forse la sinergia tra bisogno e creatività che ha dato impulso alle esperienze
più interessanti in Brasile come in Perù. Per il resto, anche
laggiù è stato l'atteggiamento politico di 'coerenza
perseverante' nei confronti dei processi attivati a supportare le esperienze
più significative di Bilancio Partecipativo e a far passare il 'peso'
delle scelte compiute dai cittadini da un livello meramente 'consultivo'
ad uno 'decisionale'. Perché solo riportando caparbiamente
ogni scelta territoriale agli abitanti dentro il Bilancio Partecipativo, cioè
ad un meccanismo che in virtù di ciò ha assunto un ruolo decisionale
che formalmente non avrebbe avuto (perché nessuna legge ne prevedeva
l'esistenza né tanto meno il funzionamento), lo stato del Rio Grande
do Sul e le città di San Paolo, Belém, Porto Alegre, Belo Horizonte
ecc. sono giunte a compiere scelte di successo e a costruire la fama del Bilancio
Partecipativo. E se ora il Bilancio Partecipativo è uno strumento previsto
dal capitolo sulla 'Riforma Urbana' della costituzione brasiliana,
lo si deve al coraggio sperimentatore di alcune amministrazioni che dal settembre
2001 (con la Legge detta 'Statuto delle Città') è
stato riconosciuto a livello nazionale, ed offre ora nuovi strumenti di azione
locale contestualizzata anche ad amministratori più pavidi o, semplicemente,
più isolati nelle loro maggioranze e nel proprio tessuto sociale. L'insegnamento
che da queste vicende viene a noi - culture occidentali più 'formaliste'
- è che si possono concepire e sperimentare strumenti di riforma
delle politiche locali semplicemente operando creativamente (purché sorretti
da una forte volontà politica) in quel vasto ed inesplorato campo 'dell'interpretazione
normativa' che giace tra ciò che, nei propri contesti di riferimento,
è dettagliatamente normato nel suo funzionamento e ciò che è
esplicitamente vietato dalle Leggi. Un campo che per viltà o per semplice
pigrizia, raramente si tende ad esplorato, ma che è stato finora il terreno
fecondo proprio della nascita dei più riusciti e coraggiosi esperimenti
di Bilancio Partecipativo.
Scrive Herzberg (15)
che "Dobbiamo riflettere in tutta questa euforia partecipativa sul fatto
che si deve sempre, secondo Bobbio, trattare temi sensati perché si può
responsabilizzare il cittadino solo entro certi limiti. Egli infatti necessita
di tempo per riposarsi dalla Democrazia".
La città di Porto Alegre ha scelto di rispettare e al contempo violare
questo principio, seguendolo nell'articolazione dell'approccio partecipativo
e nella gradualità del coinvolgimento degli abitanti su tutto il ventaglio
degli ambiti decisionali cittadini, ma violandolo sul medio/lungo termine. E,
anche in questo modo, è oggi diventata un simbolo, simmetricamente apprezzato
dalla Banca Mondiale come dai 'movimenti contro la globalizzazione selvaggia',
e conosciuta in tutto il mondo per la 'radicalità' della
sua esperienza del Bilancio Partecipativo.
Quando, nel 1988, la coalizione guidata dal PT, il Partito dei Lavoratori, vinse
le elezioni comunali nella metropoli transfrontaliera, promettendo ai suoi 1.300.000
abitanti (28% dei quali risiedevano in baraccopoli autocostruite) di farli partecipare
ai processi di distribuzione e allocazione del 100% delle risorse municipali
destinate ad opere e servizi, il processo di Bilancio Partecipativo che si cercò
di impiantare in pochi mesi,era ancora qualcosa di informe, che non lasciava
presagire le grandi potenzialità e le grandi conquiste che avrebbe prodotto
di lì a pochi anni. Del resto, all'epoca, non solo il nuovo processo
gestiva appena il 3% del totale del bilancio comunale (a causa dei debiti lasciati
dall'amministrazione precedente), ma pareva che non potesse andare oltre
il coinvolgimento dei cittadini nella sfera della 'distribuzione'di
una fetta ristretta delle già limitate risorse municipali. In tale ottica,
il Bilancio Partecipativo poteva anche essere letto dai suoi detrattori progressisti
appena come uno strumento 'redistributivo' che puntava sul coinvolgimento
dei cittadini nelle scelte più 'visibili' dell'Amministrazione
anche come modo per rendere accette una serie di misure compensatorie, e a costruire
un consenso preventivo intorno a 'tagli di spesa' difficili da realizzare
autonomamente senza il supporto di parte dell'opinione pubblica.
Paradossalmente, furono proprio le opposizioni politiche di area conservatrice
a coglierne lo spirito dirompente nella 'cessione (seppur parziale) di
potere' a cui esso andava obbligando l'amministrazione e il Consiglio
Comunale, inserendoli in un processo gestionale di grande trasparenza che mirava
a colpire alla radice l'ingiusta distribuzione di reddito tra i cittadini,
le tradizionali politiche clienteliste e gli sprechi conseguenti che da decenni
erano alla base del malfunzionamento del Comune, e del progressivo distacco
di molti abitanti dalla politica.
L'Amministrazione di Porto Alegre (dal 1989 ad oggi) non è però
risultata soggetto 'passivo' di una trasformazione istituzionale
sfuggitale di mano. Essa ha partecipato attivamente a riempire di contenuti
progressisti le fasi di sviluppo di un processo di co-gestione della città,
ha lottato per imporre che le decisioni collegiali dei concittadini partecipanti
alle fasi della discussione sul bilancio venissero contemperate da alcuni meccanismi
oggettivi di rilevamento dei bisogni più urgenti, che agissero da riequilibratori
delle possibili ingiustizie che cela ogni meccanismo 'plebiscitario'
e comunque a partecipazione 'volontaria', passibile quindi di raccogliere
le adesioni solo dei cittadini più motivati ad intervenire e non di quanti
si trovino - per varie ragioni - 'ai margini' della società.
Anche la 'trasparenza' delle informazioni, delle regole della discussione
e dei meccanismi di valutazione del bisogno e di distribuzione degli investimenti
è stato uno dei temi che le Istituzioni cittadine sono state chiamate
a garantire, curando la massima divulgazione e l'apertura di ogni informazione
e dando visibilità ed effettività al processo, anche attraverso
una rapida esecuzione delle opere previste dai cittadini nell'elaborare
annualmente ogni Piano degli Investimenti da sottoporre al Consiglio Comunale.
Importantissima è stata anche la battaglia intrapresa dal Comune di Porto
Alegre perché il Bilancio Partecipativo venisse tutelato come meccanismo
'aperto e flessibile' in costante evoluzione (16).
Evitando di 'congelarne in legge' la struttura, ma affidandone l'articolazione
processuale ad un Regolamento Interno annualmente rivisto dai cittadini e dalle
Istituzioni in sedute congiunte, ciò ha permesso di farlo 'crescere'
nel tempo, evitando di ridurlo a nuovo tassello di castranti percorsi burocratici
di decisione.
Infine, la costante presenza ai dibattiti delle istituzioni elettive con i loro
massimi rappresentanti (fermo restando che detti rappresentanti non hanno diritto
di voto nelle assemblee popolari) ha garantito molteplici obiettivi:
1) ascoltare la cittadinanza e interagire con le sue richieste e proposte valutandone
costi, fattibilità e coerenza con gli obiettivi strategici di sviluppo
del territorio
2) costruire 'scenari di riferimento' valorizzando l'esperienza
dei propri tecnici
3) formulare proposte di spesa motivando le proprie indicazioni, le critiche
e i suggerimenti correttivi in modo comprensibile
4) monitorare il processo di Bilancio Partecipativo per coglierne i limiti,
le opportunità di mutamento propositivo e le possibilità ampliamento
della partecipazione per le gestioni annuali successive
Questo impegno istituzionale - unito alla flessibilità strutturale
del Bilancio Partecipativo - ha permesso nel tempo al processo di raggiungere
obiettivi via via più ampi di quelli che si era prefisso in partenza.
Intanto, ha reso la con-decisione fatta insieme ai cittadini realmente 'effettiva'
(pur trattandosi formalmente di un processo di consultazione degli abitanti
da parte dell'amministrazione) attraverso la valorizzazione della 'legittimazione
sociale' ottenuta dal processo, che ha finito per pesare sempre di più
sulle decisioni sia dell'Esecutivo che del Consiglio Comunale.
In secondo luogo, ha fatto del Bilancio Partecipativo un 'nodo di riforma',
che ha espanso i suoi influssi benefici su una vasta serie di ambiti istituzionali,
arrivando a promuovere sistemi partecipativi in molti settori tematici (dalla
scuola alla sanità, dalla progettazione urbanistica alla discussione
delle clausole dei prestiti bancari concessi al Comune), e giungendo fino ad
essere replicato e adattato perfino nello Stato del Rio Grande do Sul con i
suoi 10 milioni di abitanti, oltre che dare spunto a riforme consimili in molte
altre città latinoamericane e non solo. Per questa via, un processo nato
per programmare coi cittadini le spese in conto capitale, ha finito per costruire
una serie di commissioni paritarie di dialogo tra cittadini e amministrazioni
locali, che dà indirizzi sull'intero bilancio (inclusi i capitoli
sul personale e le spese correnti), come anche su come cambiare la fiscalità
locale per trovare un compromesso tra la necessità di alleviarne il peso
per i cittadini più deboli, e di creare nuova ricchezza per il territorio
locale.
Non solo, la coraggiosa sperimentazione del Bilancio Partecipativo di Porto
Alegre - fatta contestualmente ad altre realtà locali non solo ha mostrato
importanti contenuti pedagogici e capacità di mobilitare le risorse costituite
da una cittadinanza attiva ed impegnata nella co-gestione del territorio, ma
- attraverso la ridemocratizzazione e la 'messa in trasparenza'
del governo locale - ha anche facilitato le operazioni di 'accountability'
e il raggiungimento di un'elevata 'efficienza gestionale'
coniugata all'efficacia delle politiche intraprese attraverso la costruzione
di scelte condivise capaci di costruire 'patti sociali' allargati
anche alle componenti più deboli della cittadinanza, senza appiattire
la negoziazione delle scelte sui tavoli di concertazione con le categorie economiche
(17).
Ma - soprattutto - il Bilancio Partecipativo ha offerto un forte contributo
per passare dalla discussione di ambito 'micro-locale' alla deliberazione
sugli 'obiettivi' delle politiche territoriali, proprio perché
nel tempo è passato a discutere non più sono solo le priorità
tematiche di investimento e le singole opere da realizzare in tutta la città,
ma è riuscito ad occuparsi di 'grandi temi' (come l'ambiente
o lo sviluppo economico) trasversali rispetto all'intero corpo urbano,
contribuendo alla costruzione collettiva dello stesso concetto di 'bene
comune' (o meglio: di 'beni comuni') per la propria città.
In sintesi, la crescita nel tempo del processo (attraverso gradini successivi
come la costruzione collettiva del Piano di Sviluppo Economico del 1993 e di
quello Urbanistico-Ambientale approvato nel 2000) ha attribuito al Bilancio
Partecipativo un forte ruolo decisionale di tipo 'strategico', non
limitato a orientare le istituzioni su meri dettagli realizzativi o a costruire
'consenso' su scelte già pre-compiute, ma a mettere in con-discussione
gli indirizzi di sviluppo durevole dell'intero territorio a cui si riferisce.
Il tutto a partire da una strutturazione inizialmente proiettata sulla concretizzazione
della funzione sociale della città e della proprietà, e sulla
costruzione del 'diritto alla città' per tutti gli abitanti,
a partire dalla valorizzazione delle energie sociali presenti nelle periferie
e dall'inversione delle tradizionali priorità di governo del territorio
che in passato erano state solo in grado di approfondire quel divario tra strati
sociali che è caratteristica distintiva dello sviluppo brasiliano, e
purtroppo non solo.
Quest'insieme di risultati diversi - unita alla crescita di consensi
politici nel tempo per molte delle amministrazioni che hanno osato rischiare
questa apertura al controllo e all'intervento diretto dei cittadini sul
proprio operato - è servito a far sì che, dopo 12 anni di
lotte e sperimentazioni - il Movimento di Riforma Urbana, un coordinamento di
associazioni nato in vista del processo costituente del 1988, ottenesse la grossa
vittoria di vedere approvata nel 2001 la legge detta 'Statuto delle Città',
che integra un capitolo inconcluso della costituzione sulla riforma urbana.
Prevedendo che strumenti come il Bilancio Partecipativo siano messi a disposizione
di ogni amministrazione locale (con tutela, questa volta, della legislazione
nazionale). Ma - soprattutto - evidenziando come la strenua lotta
per le riforme condotta insieme dalla società civile e dai poteri locali,
può sortire benefici effetti anche su politiche di livello nazionale,
e addirittura 'globale', come dimostrano le emulazioni del Bilancio
Partecipativo che cominciano a diffondersi in diversi Paesi del mondo.
L'orizzonte possibile di trasformazione che il caso 'eccellente'
di Porto Alegre denota suscita anche un'ultima considerazione significativa,
quasi doverosa data la natura della rivista che ospita queste considerazioni.
Le molte conquiste finora sottolineate non paiono, infatti, frutto dell'azione
unilaterale dei soli attori istituzionali (che pure hanno avuto un ruolo decisivo
nella promozione del cambiamento), ma semmai dalla positiva interazione tra
forze diverse in seno alla società - quella 'civile' e quella
'politica' ad un tempo - che hanno reso possibile il costruirsi
di un processo di 'apprendistato della democrazia' (18).
Del resto, la stessa origine movimentista dei partiti che in genere hanno governato
e ancora governano le città dove i processi di Bilancio Partecipativo
hanno prodotto risultati di maggior portata, rende evidente l'importanza
che il dialogo tra forze sociali diverse e complementari ha avuto, non solo
nel promuovere le trasformazioni messe in opera e i loro graduali quanto continui
progressi, ma nell'innescare un circolo virtuoso che ha portato vantaggi
qualitativi allo sviluppo di queste stesse forze.
Nel caso delle forze sindacali, ad esempio, l'esempio di Porto Alegre
(tra i pochi assoggettati finora a puntuali e ricorrenti analisi sulle caratteristiche
del pubblico che prende parte attiva ai processi di Bilancio Partecipativo),
ha rivelato un ruolo importante delle stesse su tre livelli complementari:
1) la messa in opera del Bilancio Partecipativo, dove i sindacati hanno avuto
un ruolo sia in quanto componente fondamentale del Partito dei Lavoratori (19),
sia in quanto luoghi di aggregazione per le forze sociali che hanno collaborato
con la nuova coalizione politica al 'conferimento di forma' del
nuovo progetto politico;
2) la promozione del nuovo processo e lo stimolo offerto alla partecipazione
dei cittadini
3) il perfezionamento nel tempo del funzionamento del Bilancio Partecipativo
e la 'contaminazione' dei suoi effetti moltiplicatori ad altri ambiti
della discussione e della decisione in seno alle politiche urbane, in particolar
modo a quelle che hanno permesso il passaggio dalla semplice gestione consensuale
delle trasformazioni di dettaglio della città, alla riprogettazione dello
sviluppo locale, in modo che perseguisse obiettivi di maggiore sostenibilità
(in senso economico, sociale, ambientale ed anche politico) delineando forme
nuove di 'un altro sviluppo'.
Nonostante il regolamento interno del Bilancio Partecipativo di Porto Alegre
abbia sempre stabilito che la partecipazione alle assemblee di discussione e
decisione è a titolo individuale, per non creare nuove forme di 'esclusione'
e non attribuire 'potere' ai gruppi già organizzati (non
importa su quale base), le indagini realizzate ogni due anni dal Comune e dall'Ong
'CIDADE' (20)
hanno cercato di percepire quanto le diverse appartenenze associative precedenti
alla frequentazione delle assemblee del Bilancio Partecipativo, dessero ai partecipanti
punti di vista particolari o ruoli propositivi significativi o comunque diversi
dai cittadini che si dichiarano apolitici o non appartenenti ad alcun gruppo
partitico e sindacale, e a nessuna associazione o movimento della società
civile.
Ciò che è emerso, è stata una 'bassa intensità'
del ruolo del sindacato nella promozione e nella partecipazione al Bilancio
Partecipativo, almeno fino al 1994, quando l'Amministrazione di Porto
Alegre promosse alcuni cambiamenti sostantivi nel processo, proprio per coinvolgere
esplicitamente altre istanze associative e di deliberazione fino ad allora rimaste
ai margini del percorso di rinnovamento istituzionale (21),
trovandosi contemporaneamente in mano uno strumento indispensabile (le cosiddette
'Assemblee Tematiche') per approfondire la discussione sulla pianificazione
globale della città e le politiche di settore. Il coinvolgimento dei
sindacati nel Bilancio Partecipativo non è stato immediato, né
l'adesione entusiastica; lentamente, dall' 1,5% di partecipanti
sindacalisti del 1995 (22),
si è passati al 4,3% del 1998. L'interesse, all'inizio, era
tributato soprattutto alle riunioni tematiche sullo Sviluppo Economico (dove
i sindacalisti rappresentavano l'8,33%), per poi concentrarsi su quelle
dedicate alla cultura, all'educazione e al tempo libero (13,64% nel 1998),
mentre le zone cittadine nord-occidentali di confine con l'area metropolitana,
e l'enclave della Restinga (storico coacervo di casermoni popolari usato
come 'area di scarico' per tutti i baraccati espulsi dalle loro
abitazioni informali) erano i bacini che raccoglievano maggiore militanza di
iscritti ai sindacati. Minor interesse ha sempre raccolto, per i militanti sindacali,
l'elezione quali rappresentanti popolari nel Bilancio Partecipativo; solo
il 2,4% degli eletti nel 1998 era stato eletto 'delegato popolare',
anche se la percentuale saliva all'8,6% nelle assemblee a tema che più
stavano a cuore ai movimenti sindacali. Se oggi si è avuta una lieve
flessione dell'interesse dei militanti sindacali a partecipare al Bilancio
Partecipativo (23),
questo è da spiegarsi essenzialmente con un loro maggiore impegno in
altre istanze parallele di deliberazione, che lavorano su temi specifici (come
i Consigli Municipali Tematici) o anche alla forte partecipazione nella costruzione
del Piano regolatore o nei Piani di Azione Regionali con cui si riorganizza
oggi la struttura fisica di Porto Alegre. Si evidenzia quindi un contributo
significativo del movimento sindacale, seppur espresso tramite contributi all'approfondimento
qualitativo di singole tematiche di interesse cittadino: ad esempio, a Porto
Alegre, i sindacati dei funzionari municipali (riuniti sotto la sigla SIMPA)
hanno un voto 'di diritto' nel Consiglio Popolare del Bilancio Partecipativo
che annualmente disegna il Piano degli investimenti cittadini, mentre un ruolo
centrale lo svolgono nella Commissione Tripartita dello stesso organismo, che
nel tempo - insieme alle rappresentanze politiche e dei cittadini - suggerisce
modifiche alle politiche delle risorse umane, le quali dal 1989 ad oggi hanno
portato ad un aumento del personale del 18,6%, giudicato molto positivamente
dai cittadini oltre che dai Sindacati stessi.
Dinamiche differenti si manifestano in altre città, che da minor tempo
hanno attivato il Bilancio Partecipativo (come San Paolo, dove i sindacalisti
nel 2001 hanno rappresentato il 13% dei presenti alle assemblee di decisione
(24))
o che hanno una tradizione sindacale più diffusa e consolidata, come
ad esempio Santo André, dove il sindacato ha contribuito a 'fecondare'
il ciclo annuale di discussione del bilancio con momenti simbolici di festa
cittadina (25).
In ogni caso è da molti frequentemente riconosciuto che l'interagire
con i processi di Bilancio Partecipativo abbia creato 'contaminazioni
positive' anche in direzione inversa, introducendo nel movimento sindacale
l'interesse per un impegno a più largo spettro nella vita politica
e istituzionale, e la coscienza di poter offrire un contributo importante all'evoluzione
positiva del rapporto tra cittadini ed istituzioni. Nelle parole di un conosciuto
leader sindacale portoalegrense degli autotrasportatori:
"Sarò onesto e autocritico al punto giusto. Accettare di confrontarci con il Bilancio Partecipativo è stata una scelta non facile, ma alla fine pagante e appagante per noi sindacalisti. Perché ci ha insegnato che possiamo andar oltre la difesa di diritti già acquisiti, per conquistarne di nuovi non solo ai nostri affiliati, ma ad una cittadinanza intera... E poi, scoprendo la nostra capacità di proporre soluzioni creative, ci ha fatto uscire da un rischio di 'congelamento burocratico' sulle nostre posizioni, e da qualche prodromo di settarismo e di voglia di farci lotte intestine che a volte rischiamo senza neppure accorgercene. Se dovessi usare uno slogan direi che ci ha aperto nuovi orizzonti, avvertendoci della necessità di stare sempre all'erta per non farci fare sgambetti dalla politica e non lasciarci indietro rispetto al crescere della coscienza e della capacità dei cittadini di acquisire nella lotta comune uno spirito di 'solidarietà critica' e non paternalistica, che è forse tra le conquiste più importanti dei Bilanci Partecipativi" (26).
Note
(1) Alberto Magnaghi,"Porto Alegre, la lezione
locale", su Il Manifesto, 23 febbraio 2002. (torna su)
(2) L'European Awareness Scenario Workshop
è una metodologia proposta dalla XIII Direzione Generale dell'Unione
Europea nell'ambito del Programma Innovation come azione pilota per promuovere
un ambiente sociale europeo favorevole all'innovazione, specialmente nel campo
dello sviluppo urbano sostenibile. In un EASW i partecipanti si incontrano per
scambiare opinioni, sviluppare visioni e proporre idee su come affrontare il
problema in discussione. Attraverso una riunione di una o due giornate, cui
partecipano soggetti appartenenti a quattro diverse categorie sociali (residenti,
tecnici, amministratori locali, rappresentanti del settore privato) la comunità
locale si confronta per sviluppare visioni comuni sul futuro della città
con obiettivi di crescita della consapevolezza dei problemi ambientali a livello
urbano, di discussione collettiva sugli ostacoli allo sviluppo sostenibile,
di identificazione collettiva delle soluzioni possibili e gli sviluppi futuri
della propria realtà locale, nell'ottica della durabilità. Nata
in Danimarca e resa applicabile in tutta Europa attraverso il lavoro di un pool
internazionale di esperti (Danish Board of Technology - Danimarca, Centre for
Technology and Policy Studies - Olanda, Fondazione IDIS - Italia), la metodologia
European Awareness Scenario Workshop è stata poi adottata dalla Direzione
Generale Imprese della Commissione Europea come strumento innovativo adatto
a trattare una vasta molteplicità di argomenti : dai problemi del trasporto
al recupero delle aree dismesse, dalle Agende 21 alle nuove tecnologie dell'informazione,
dall'informazione sull'AIDS alla pianificazione dell'uso delle fonti energetiche.
(torna su)
(3) Questa lunga estensione temporale dei processi
di confronto tra cittadini e istituzioni spiega perché la dicitura di
Bilancio Partecipativo sia più adatta di quella di 'Bilancio Partecipato'
(spesso usata in Italia per indicarlo) che - nell'uso aggettivante
del participio passato - tende ad accreditare l'idea di rari momenti
di contatto tra cittadini e rappresentanti politico/tecnici, al di fuori quindi
di un processo 'iterativo', complesso e articolato nel tempo. (torna
su)
(4) Questo 100%, a Porto Alegre rappresenta una
percentuale annualmente variabile tra il 15% e il 25% delle spese comunali.
Non solo questa 'fetta' è cresciuta molto nel tempo grazie
a importanti riforme fiscali locali e politiche nuove di tassazione dei suoli
(nel 1989 era del 3%), ma anche - attraverso Commissioni miste divise in segmenti
di 1/3 (popolazione civile, rappresentanti comunali ed esponenti di sindacati
degli impiegati municipali) si è arrivati anche a proporre collettivamente
misure di riduzione della spesa di gestione corrente e assunzioni di nuovo personale.
(torna su)
(5) Nel caso della francese Bobigny, oltre 10.000
questionari (in stile 'censimento delle priorità del bilancio')
sono stati riconsegnati nel 2001 dagli abitanti al Comune, grazie al lavoro
di 300 volontari appositamente formati dal Comune per fungere da 'appoggio'
nella comprensione e nella compilazione (cfr. Atti Seminario Internazionale
di scambio sulle esperienze di Bilancio Partecipativo della Rete DRD -
Camera del Lavoro di Bobigny, 26 gennaio 2002). (torna su)
(6) Yves Cabannes (coordinatore PGU/ONU per l'America
Latina); Panorama latinoamericano della pianificazione partecipativa dello sviluppo,
in Materiali d'appoggio al corso "Indicatori e strumenti di nuova
democrazia territoriale: il Bilancio Partecipativo" (Trento, 7-11 maggio
2002). (torna su)
(7) In particolare la città di Christchurch,
insignita del premio creato dalla Fondazione tedesca di studi Bertelsmann nel
1993, ed oggi tra le città-leader della rete 'Cities of Tomorrow'
insieme alla finlandese Hämeenlinna e alla statunitense Phoenix. (torna
su)
(8) Carsten Herzberg (2002); Der Bürgerhaushalt
Von Porto Alegre, Ed. Lit - Monaco - Amburgo - Londra; pag.
113. (torna su)
(9) Idem, pag. 115. (torna su)
(10) Idem, pag. 115. (torna su)
(11) In Brasile la seconda famiglia di esperienze
sopra menzionata viene scherzosamente chiamata 'Bilancio Partecipativo
Light' (sulla falsariga di famose bibite nella loro versione 'dietetica
leggera'). (torna su)
(12) Barra Mansa, nello Stato di Rio de Janeiro,
è una città di 200.000 abitanti, dove si sono costituiti i primi
esperimenti di bilancio partecipativo di giovani e bambini in forma assolutamente
paritaria. Il primo anno hanno partecipato 7 mila bambini, bambine e giovani
che rappresentano il 30% della popolazione di questa fascia d'età.
Con l'aiuto del programma PGU dell'ONU ed un approccio multiscalare
che cerca di costruire 'senso d'appartenenza' a partire da
lavori sugli ambiti 'di vicinato', si organizzano assemblee di quartiere,
poi si una plenaria di tutte le assemblee; successivamente si passa alle regioni
amministrative, che sono sotto il distretto; poi alla sessione plenaria delle
zone. La cosa interessante è che ogni anno i bambini devono scegliere
tre tipi di progetti: uno per il distretto, un altro per la regione ed un terzo
per la città. Avviene così la ricostruzione dell'identità
del cittadino, della sua identità come abitante a partire dal quartiere,
ma senza dimenticare che si parla di un processo che va oltre il quartiere.
Dei 7000 bambini 400 compongono una plenaria municipale con consiglieri giovani
e bambini con 'vincolo di mandato'. I progetti selezionati l'anno
scorso sono stati per lo più di micro-cooperazione (illuminazione in
aree pericolose, costruire campi da calcio, piantumare un parco pubblico) con
microcrediti del valore di 3-5 mila dollari, per aumentare il livello di integrazione
di alcune aree povere(Cabannes, op. cit). (torna su)
(13) Josè Velasquez ( 2002), I PIANI DI
SVILUPPO :Il caso di Villa el Salvador, in Materiali d'appoggio al corso
"Indicatori e strumenti di nuova democrazia territoriale: il Bilancio
Partecipativo" (Trento, 7-11 maggio 2002). (torna su)
(14) Arnstein, Sherry (1969); A ladder of citizen
participation , in Journal of the American Institute of Planners, n° 35/luglio
1969, pag. 216-224. (torna su)
(15) Idem, pag. 115. (torna su)
(16) L'ultima grande trasformazione nel
ciclo di funzionamento del Bilancio Partecipativo è avvenuta nel gennaio
2002. La strutturazione del processo ha dovuto contrarre tempi e istanze della
partecipazione popolare, semplificare il ciclo annuale di discussione per renderlo
più intelligibile e meno dispersivo, cercare di avvicinare le decisioni
'alla base' per temperare i rischi di formazione di nuove piccole
'caste' di 'rappresentanti popolari' professionalizzati,
seppur non retribuiti, e con essi la nascita di forme diverse di clientelismi
che il Bilancio Partecipativo era nato per combattere. (torna
su)
(17) Herzberg (2002, pag. 115) osserva che al
Bilancio Partecipativo di per sé non è possibile riconoscere "una
funzione modernizzante, vale a dire un aumento dell'efficienza. Un Bilancio
Partecipativo non può sostituire un ammodernamento dell'amministrazione
pubblica" anche se "comunque, esso non rappresenta un ostacolo".
I risultati ottenuti in questa direzione, a Porto Alegre come in altre città,
si devono all'attivazione in parallelo di meccanismi di trasformazione
e ammodernamento che attraverso il Bilancio Partecipativo emergono come necessari,
ma che non sempre sono stati portati fino in fondo (a parte la riforma parziale
nel settore urbanistico, la stessa Porto Alegre esigere ancora una profonda
riforma della macchina burocratica). (torna su)
(18) Lo ha scritto in diversi testi la ricercatrice
statunitense Rebecca Abers, autrice del recente Inventing Local Democracy, Lynne
Rienner Publishers, London, 2000. (torna su)
(19) E' interessante, ad esempio, leggere
quali contributi la stessa 'strutturazione' del Sindacato ha dato
- precedentemente all'implementazione del Bilancio Partecipativo
brasiliano - al dibattito sui 'Consigli Popolari' da cui si
sono sviluppate le prime idee su forma e strutturazione da dare al Bilancio
Partecipativo di Porto Alegre. Crf. Fedozzi Luciano (1997); Orçamento
Participativo. Reflexões sobre a experiência de Porto Alegre. Porto
Alegre: Tomo Editorial; Rio de Janeiro: FASE-IPPUR (UFRJ); Fedozzi Luciano (2000);
O Poder da Aldeia. Gênese e história do Orçamento Participativo
de Porto Alegre, Porto Alegre: Tomo Editorial; Fedozzi Luciano (2000), Orçamento
Participativo de Porto Alegre. Elementos para um debate conceitual, in: Fischer,
Nilton e Moll, Jaqueline (a cura di) Por uma nova esfera pública, Rio
de Janeiro, Vozes; Menegat, Elizete (1998) Movimentos sociais e inovações
na democratização da gestão urbana em Porto Alegre. Proposta,
n.º 78, 1998, p.48-54. (torna su)
(20) Cfr. le indagini Quem è o publico
do Orçamento Partecipativo, edizioni 1995 - 1998 - 2000,
Comune di Porto Alegre. (torna su)
(21) Ubiratan de Souza e Tarso Genro (2002),
Bilancio Partecipativo. L'esperienza di Porto Alegre, La Ginestra e Reseau
Democratizer Radicalement la Democrazie (a cura di Giovanni Allegretti e Salvatore
Ricciardi). (torna su)
(22) Il dato riguarda chi afferma di avere nel
sindacato il suo maggior referente associativo (sale al 4,2% per chi 'partecipa
anche di attività sindacali' ma non solo). L'indagine 200
di CIDA (pag. 47) rivela che tra i partecipanti al Bilancio Partecipativo, il
38,8% afferma oggi di appartenere ad un'organizzazione della società
civile; il 15,9 a 2 o 3 contemporaneamente; il 5,5% a più di tre. È
interessante che, rispetto al 1998, è scesa del 6% la partecipazione
di membri di organizzazioni, mentre va crescendo l'impegno nel Bilancio
Partecipativo dei cittadini senza forme precedenti di militanza (i cosiddetti
'cani sciolti'), conquistati alla politica dal Bilancio Partecipativo
stesso. (torna su)
(23) I militanti sindacali rappresentano oggi
il 2,9% dei partecipanti del Bilancio Partecipativo (4,2% se si contano le appartenenze
anche ad altre forme di associazionismo). (torna su)
(24) Cfr. Ademir Ângelo Castellari (2002);
Il Bilancio Partecipativo del comune di San Paolo: il profilo dei partecipanti,
in San Paolo e il Bilancio Partecipativo, Prefeitura de S.Paolo, 2002. (torna
su)
(25) Cfr. Lozano, Claudio (1998); Experiencia
sindical en el presupuesto participativo, in Pobreza urbana y desarrollo, año
8, n. 17, abril 1998, p.30-31. (torna su)
(26) Intervista dell'autore ad Antigas
Osores, 4 febbraio 2002. (torna su)
Articolo pubblicato in "Quale Stato", n° 2/giugno 2002