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Attraverso dialogo e scambio di esperienze tra diversi modelli di democrazia partecipativa, vengono approfondite alcune risposte regionali all'attuale globalizzazione economica.

Gabriele Pipinato (sintesi)

La conferenza si è aperta con un appello alla non violenza e al dialogo lanciato da padre Gabriele Pipinato, missionario in Kenya e moderatore della conferenza, che ha sottolineato l'importanza, soprattutto dopo gli eventi dell'undici settembre, di uscire dalle logiche eurocentriche per aprirsi con umiltà al resto del mondo.

Nicola Bullard: "Il 'Neo-imperialismo' dei diritti umani"

I diritti umani sono minacciati. Sono minacciati dal processo di globalizzazione che impone un modello economico che è antitetico alla realizzazione di diritti individuali e collettivi, e allo stesso tempo, usa il linguaggio dei diritti umani per giustificare un progetto politico di intervento e di superiorità morale. Le forze politiche ed economiche della globalizzazione costituiscono un neo- imperialismo che contraddice il significato basilare dei diritti umani e cioè il valore universale della dignità di ogni persona ed il credo fondamentale fondato sulla libertà umana e sull'emancipazione.

Tuttora, l'idea di libertà sostiene il pensiero neoliberale. Adam Smith, il grande teorico del libero mercato, credeva che la capacità di ogni individuo di partecipare liberamente al mercato fosse essenziale per liberare l'umanità dalla schiavitù e dalla paura. Il pensiero di Smith fornisce la giustificazione morale per il neoliberismo, che è non solo una teoria economica, ma anche un'ideologia che semplicisticamente uguaglia la libertà umana al libero mercato, ignorando la moralità e profondità del pensiero di Smith.

I teorici del neoliberismo sostengono che la creatività umana si può scatenare solo in condizioni di libero mercato, che in esso ogni individuo può soddisfare al meglio le sue potenzialità, e che, attraverso le operazioni di mercato possiamo creare il maggior numero di beni per il maggior numero di persone.
In breve, credono che il mercato, se lasciato libero, sia in grado di allocare i beni pubblici e di massimizzare la libertà e le scelte del singolo. Essi ritengono che la politica e il potere siano un problema che verrà superato dal commercio e dalla libera scelta degli attori nel mercato, con il minimo intervento dello stato.

La realtà, naturalmente, è piuttosto diversa.

Il mondo in cui viviamo non è una teoria economica o un laboratorio: è un insieme straordinariamente complesso di esperienze passate, presenti e future, caratterizzato, almeno in quest'epoca, da una coscienza collettiva che vede le ineguaglianze e le sofferenze come una inaccettabile deviazione dalle nostre aspirazioni morali che vanno verso l'uguaglianza ed il rispetto per la dignità di ogni persona. Questa consapevolezza, che è codificata dalla Dichiarazione dei Diritti Umani delle Nazioni Unite, è alla base dell'internazionalismo che seguì la II Guerra Mondiale, sebbene sia un internazionalismo forte in retorica e buone intenzioni, ma estremamente debole quanto a volontà politica e risultati attuali.

Tuttavia, nonostante questo povero risultato, i diritti umani continuano ad essere una cornice comune del discorso politico internazionale, sia come fonte di potenziale libertà, sia come pericolosa illusione che cela i reali meccanismi di potere.

E' a questo paradosso che intendo rivolgermi.

In primo luogo, analizzerò le forze antidemocratiche ed instabili della globalizzazione politica ed economica che, "agendo dall'alto", minacciano la piena realizzazione dei diritti umani. In secondo luogo esaminerò le forze contrastanti della "globalizzazione dal basso", che costituiscono una forza genuina e sostenibile che richiede diritti e la costruzione di pratiche politiche ed economiche e di istituzioni che proteggano tali diritti.

Il vero nemico dei diritti
Le critiche alla globalizzazione economica sono ben note, la maggioranza di esse si fonda sul comune rifiuto delle ineguaglianze come moralmente (ed esteticamente) inaccettabili. Mi riferisco alla differenza crescente tra ricchi e poveri, alle relazioni "diseguali" tra Sud e Nord del mondo, tra il capitale e la forza lavoro, tra la maggioranza e la minoranza. La globalizzazione neoliberale è "inaccettabile" non tanto perché le persone rifiutano i valori sottostanti della competizione e del mercato, ma perché essa non raggiunge risultati accettabili (anche se, naturalmente, per molti il dibattito è contro il capitale stesso). Gli effetti dell'economia neoliberale e dell'integrazione economica globale - se non i valori soggiacenti - vanno contro i nostri valori post-illuministici di progresso e modernità connessi all'uguaglianza e alla libertà.

Il fallimento del sistema viene spesso tradotto nel linguaggio dei diritti umani, e ritenuto contrario ai valori universali dei diritti politici, civili, economici, sociali e culturali.

Ovunque la povertà sta crescendo, le culture sono state decimate, il lavoro viene crudelmente sfruttato e le esistenze e la sicurezza umana sono distrutte dalle guerre, dalle mine, dallo sviluppo su larga scala, dal commercio della produzione di cibi, da disastri ambientali, da regole di mercato ingiuste, da debiti insostenibili e così via. Le scelte economiche sono dominate dall'andamento dei mercati finanziari piuttosto che dal conseguimento dei diritti umani (perfino quelli basilari come il diritto al cibo, all'acqua, alla salute, alla casa, all'educazione ed al lavoro, sono subordinati al mercato). Sempre più la stabilità è vista come qualcosa che dà beneficio agli investitori piuttosto che alla popolazione e non ha importanza se la stabilità viene garantita da un dittatore o da una democrazia, l'importante è che il dittatore o la democrazia siano graditi al mercato e ai poteri dominanti. (Chavez, eletto democraticamente, non è accettato, Mushareff sì: meglio un dittatore neoliberale che un populista eletto democraticamente).

La democrazia, che è condizione di base e risultato del conseguimento dei diritti umani, è minacciata dal fallimento di sistemi e partiti politici. Nel Nord del pianeta, milioni di persone semplicemente non votano, o votano per l'estrema destra e i partiti conservatori. Questo significa che i "valori" dei diritti umani non si traducono in valori sociali comuni, e che le persone si sentono sempre più isolate, vulnerabili ed escluse. Pertanto, la loro reazione istintiva è di votare per politici reazionari che conoscono e sfruttano le loro paure. In molti paesi in via di sviluppo le politiche elettorali sono diventate uno strumento per perpetuare il potere di elite, e sono sempre più lontane dalle richieste della società. Ed anche quando i governi eletti democraticamente rispondono alle richieste del popolo, corrono il rischio di venire puniti dal mercato, dal Fondo Monetario Internazionale, dagli Stati Uniti, o da tutti e tre.

Il mercato non può garantire i diritti umani
Vent'anni di liberalizzazioni, privatizzazioni e deregulation hanno dimostrato che il mercato è decisamente incapace di garantire i diritti. Gli unici diritti che esistono nel mercato sono nelle mani di chi può accedere al capitale. I consumatori hanno l'illusione di essere liberi, ma lo sono nella misura in cui continuano a consumare. Il consumismo ha sostituito la libertà. Coloro che non consumano non esistono, o sono visti come potenziali consumatori da introdurre nel mercato, piuttosto che come individui che hanno diritti ed aspirazioni.

I lavoratori nel Nord e nel Sud sono costantemente minacciati poiché il capitale cerca di massimizzare i profitti "liberalizzando" il mercato del lavoro e riducendo i benefici. Milioni di lavoratori vengono tagliati fuori dal sistema economico e lasciati senza protezione, diritti, benefici. La disoccupazione è una delle più gravi minacce allo sviluppo nel Sud del mondo e il mercato, così com'è concepito, non è in grado di generare un tipo di crescita economica o di sistema di produzione in grado di assorbire i disoccupati, per non parlare poi dei milioni di nuovi lavoratori che entrano nel mercato del lavoro ogni anno.

Come dice il sociologo tedesco Ulrich Beck, il nuovo ricco non ha bisogno del nuovo povero.

Le critiche alla globalizzazione hanno sottolineato questi fallimenti nell'agenda politica internazionale è c'è oggi un diffusa convinzione - perfino tra i fautori più convinti della globalizzazione - sul fatto che la liberalizzazione del commercio e della finanza deve essere più controllata. Da qui, la necessità che la globalizzazione lavori a beneficio delle classi più povere. Ciò nonostante, le misure proposte rimangono inadeguate per risolvere i profondi problemi strutturali.

Uno di questi problemi è che noi viviamo in uno stato quasi-globale nel quale i protagonisti - le multinazionali, i mercati finanziari, la Banca Mondiale, il Fondo Monetario Internazionale e l'Organizzazione Mondiale del Commercio non sono soggetti ad alcun controllo democratico o responsabilità legale. Non sono entità giuridiche in senso pieno e non sono soggetti alle leggi internazionali sui diritti umani.

Le economie più forti dominano le istituzioni internazionali e sono i maggiori beneficiari delle loro politiche e regole. Anche le economie più forti sono svincolate dal controllo democratico delle persone e delle comunità più duramente colpite dagli effetti negativi della globalizzazione. In altre parole, non esiste un sistema politico o legale per governare il sistema globale.

Molti ottimisti credono sia possibile inserire il sistema globale in un quadro che tenga conto dei diritti umani, in modo tale che il mercato, le istituzioni e le economie più forti siano poste sotto il controllo di una più ampia visione del bene comune. Tuttavia, non c'è motivo di essere ottimisti sui risultati. Come ha notato Yash Ghai, professore di diritto pubblico all'Università di Hong Kong, il "regime dei diritti umani" non prevede il risarcimento contro le violazioni da parte di istituzioni che non sia pubbliche e la tensione ideale per la tutela dei diritti umani diventa di fatto meno potente ed incisiva delle forze, molto più materiali, del capitalismo.

Il "neo- imperialismo"
Il rischio è che l'approccio alla globalizzazione che fa riferimento ai diritti umani diventi un altro strumento del nuovo imperialismo, un'altra giustificazione per il mega-progetto del capitalismo globale.

Il "neo- imperialismo" è stato descritto in un articolo insolitamente onesto da Robert Cooper, un diplomatico inglese ed un anziano consigliere di affari esteri del Primo Ministro britannico Tony Blair.

La sua visione del mondo suddivide tra stati "post-moderni" (come l'Europa), stati tradizionalmente "moderni" (come l'India o la Cina) e stati "pre-moderni" come la Somalia e l'Afghanistan. Questo è un mondo caotico dove predomina l'insicurezza; in questo quadro gli stati "post- moderni" hanno "il dovere morale" di intervenire nel fallimento degli stati "pre-moderni".

"Ciò di cui abbiamo bisogno è quindi un nuovo tipo di imperialismo che sia accettabile per la sfera dei diritti umani e dei valori globali. Possiamo già intravedere i suoi punti principali: è un imperialismo che, come tutti gli imperialismi, ha come scopo il portare ordine e organizzazione, ma che resta tutt'oggi su un ambito intenzionale". (1)

Notiamo in questo passaggio numerosi punti pericolosi: primo, l'idea che il "fallimento" dell'Afghanistan non sia in qualche modo connesso ai fatti storici dell'imperialismo; secondo, che quello proposto sia un ordine "spontaneo" che ignora il potere coercitivo del mercato, dell'economia e della realpolitik; terzo, ciò che è più importante per noi, che questo neo- imperialismo sarebbe giustificato in termini di diritti umani.

Cooper descrive "l'imperialismo spontaneo" dell'economia globale come regolato da un consorzio internazionale di agenzie come la Banca Mondiale e il FMI. Queste istituzioni, afferma, "aiutano gli stati che desiderano ritrovare la strada verso l'economia globale ed il circolo virtuoso di investimenti e prosperità." In cambio, tali istituzioni richiedono delle spiegazioni che riguardano i "fallimenti politici ed economici" del passato. Ma per ottenere questi benefici, devono aprirsi alle "richieste" delle organizzazioni internazionali e degli stati esteri.

Questa è una descrizione incredibilmente accurata di ciò che succede oggi. Ciò che è più incredibile però, è che questi interventi siano giustificati in termini di "diritti umani". A questi paesi viene richiesto di cedere la propria sovranità ad istituzioni non democratiche e inaffidabili, istituzioni che per prime non sono toccate dalle leggi in materia di diritti umani. Inoltre, nel quadro dei diritti umani, lo stato è il firmatario delle convenzioni anche per i cittadini che hanno in esse il primo e unico mezzo per fare delle rivendicazioni e cercare un indennizzo. Questo indebolimento dello stato a causa di attori esterni, riduce inevitabilmente la capacità e la volontà dello stato di garantire e proteggere i diritti.

Il "neo- imperialismo" è antitetico alla nozione basilare di diritti umani, che sono istituiti per garantire i diritti di tutti alla sovranità e all'autodeterminazione. Questa regressione nel passato coloniale, nel quale i valori dell'Impero erano superiori e calpestavano i diritti delle persone, è inaccettabile eppure è alla base della politica estera degli Stati Uniti e del suo principale sostenitore e portavoce intellettuale, l'Inghilterra.

La "Missione" dei Diritti Umani
David Chandler, un noto studioso e opinionista inglese, sostiene che questo approccio alle relazioni internazionali riassuma la formula pre-bellica "might is right". Tuttavia, a differenza dell'epoca precedente in cui ciò era legittimizzato in termini di superiorità razziale e missione imperiale, l'odierno interventismo "neo- imperialistico" si giustifica in termini di superiorità etica e missione per i diritti umani.

Che cosa dovremmo rispondere dunque alle elite che adottano e sfruttano il linguaggio dei diritti umani come ulteriore giustificazione del capitalismo globale? Prima di buttarci nella difesa dei diritti dovremmo analizzare i risultati del sistema dei diritti negli ultimi 50 anni per valutare di quanto ci siamo mossi dalle spinte ideali alla realtà. Siamo colpevoli di ingenuità per aver creduto che le istituzioni e le Dichiarazioni delle Nazioni Unite avrebbero portato dei cambiamenti. Il nostro approccio ai diritti umani è interamente caratterizzato da decisioni calate dall'alto e legalistiche. Come afferma Yash Gahi, "le persone nel cui nome si rivendica la legittimità dei diritti umani sono per la maggior parte escluse dalla partecipazione al movimento per i diritti umani."

La più grave responsabilità è di certe ONG. Come interlocutori tra gli oppressi e gli oppressori, abbiamo portato avanti un approccio ai diritti umani che è stato reso innocuo e "de-politicizzato" (o in alcuni casi, altamente politicizzato e collegato alle ambizioni dei governi). La lotta per i diritti umani è in sostanza una lotta per il potere: chi ha potere su chi, in ambito politico, economico o sociale (e qui dobbiamo aggiungere il genere, la religione e l'etnia).

Il movimento internazionale "anti-globalizzazione" rappresenta un'importante frattura rispetto a questo approccio "dall'alto verso il basso". Questo movimento, nelle sue diverse manifestazioni politiche ed ideologiche, è per la democrazia e per la giustizia. E' un movimento consapevole dell'esistenza di potenti forze strutturali che agiscono contro la realizzazione dei diritti umani e di conseguenza, contro la libertà umana.

Un importante caratteristica di questo nuovo approccio è che si batte contro istituzioni come il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale. Rifiuta inoltre la guerra e l'interventismo, ma soprattutto si impegna ad accettare le diversità, il pluralismo, l'apertura mentale ed a dar voce ai sindacati, ai movimenti sociali ed a tutti quei gruppi colpiti da violazioni dei diritti umani e dai negativi effetti della globalizzazione: disoccupati, contadini, lavoratori, donne e popoli indigeni.

Ci troviamo ora all'inizio di un importante mutamento politico e sociale che presenta concrete minacce al sistema. I tentativi delle elite di mascherare la globalizzazione con i termini della povertà e dei diritti umani è un segnale che indica che si sentono minacciate.

Non ci sono, ovviamente, soluzioni facili o permanenti, ma non bisogna assolutamente credere di poter "addomesticare" la globalizzazione imponendole come quadro di riferimento quello dei diritti umani.

Note
(1) The New Imperialism, Robert Cooper, Observer, domenica 7 aprile 2002. (torna su)

Miloon Kothari: "L'impatto della globalizzazione nel soddisfare i diritti all'abitazione. Le conseguenze della privatizzazione dei servizi idrici"

1. Se da un lato la comunità internazionale si è da tempo preoccupata degli effetti della globalizzazione in termini di diseguaglianze tra nazioni e all'interno delle nazioni, dall'altro lato meno studiati e valutati sono invece gli effetti della globalizzazione sul diritto all'abitazione, con ciò intendendo sia l'accesso alla terra sia ad altri servizi fondamentali come l'acqua, l'elettricità, gli impianti igienici. Nel suo primo studio, lo Special Rapporteur ha evidenziato la necessità di stabilire dei collegamenti tra il processo di globalizzazione e il soddisfacimento dei diritti ad una adeguata abitazione (1). Su richiesta dello Special Rapporteur, l'HIC (Habitat International Coalition) si è così riunita in un incontro internazionale di esperti a Nuova Delhi nel Novembre del 2001 per analizzare dei casi studio selezionati e proporre una metodologia di ricerca per classificare le esistenti pratiche alternative di gestione urbana. Gli esperti hanno analizzato i casi di diverse città nel mondo e testato la loro capacità di proteggere, promuovere e soddisfare il diritto ad un'abitazione adeguata.

2. E' generalmente riconosciuto come gli impatti della globalizzazione sul diritto all'abitazione siano numerosi e complessi. Ancor di più è noto come la globalizzazione influisca sugli Stati e su regioni all'interno di Stati in modo diverso, a seconda di vari fattori tra cui il livello di integrazione dell'economia locale in quella internazionale; il contesto politico nazionale e locale ed il grado di decentralizzazione del potere; l'influenza di diverse istituzioni in ogni nazione e regione; i fattori demografici. Tuttavia, a livello globale, il numero di senza tetto o di persone che abitano in alloggi precari continua a crescere di pari passo con gli indicatori di diseguaglianza economica. Per comprendere come ciò possa accadere mentre l'integrazione economica globale crea nuovo benessere quanto mai prima d'ora, è necessario capire come e perché i processi economici della globalizzazione non conducano alla soddisfazione dei diritti economici, sociali e culturali, come espresso dai documenti internazionali sui diritti umani.

3. In particolare, la globalizzazione ed il processo di crescente integrazione economica ha limitato il ruolo e la capacità degli Stati a provvedere con adeguate risorse e disposizioni che sono necessarie a soddisfare i diritti economici, sociali e culturali. Sono numerosi i fattori macroeconomici che influenzano la disponibilità di risorse da investire nel sociale, tra cui l'abitazione ed altri servizi sociali essenziali, tra questi:
a. modesti o addirittura negativi ritorni derivanti dalla liberalizzazione del commercio, nei paesi in via di sviluppo, in particolare quelli a basso sviluppo;
b. instabilità finanziaria a causa della deregolamentazione dei flussi di capitale insieme con l'aumento dei tassi di interesse che influenzano l'accesso al credito e alle ipoteche;
c. aumento della speculazione sui terreni a causa di una maggiore competitività sull'acquisto di appezzamenti di terreno in città rapidamente globalizzate, ciò spesso costringe i residenti con un basso reddito a traslocare in luoghi più miseri con meno servizi;
d. indebitamento crescente;
e. obblighi finanziari e misure restrittive imposte dal Fondo Monetario Internazionale e dalla Banca Mondiale, rivolte a ridurre la spesa pubblica e che comportano inevitabilmente riduzioni nella spesa destinata al settore sociale;
f. il processo di riforma del settore pubblico soprattutto attraverso la decentralizzazione e la privatizzazione.

4. In molti casi, la decentralizzazione ha reso possibile una maggiore partecipazione della società civile e dei gruppi marginali nel processo decisionale che ha un impatto diretto sul loro benessere. La decentralizzazione nell'erogazione di servizi e nella pubblica amministrazione connessa alle abitazioni, può portare dei benefici quando adeguate risorse siano trasferite nelle mani di attori responsabili e capaci, tra cui gruppi della società civile a livello locale. Quando le risorse trasferite sono però esigue rispetto alle esigenze, le autorità locali si vedono costrette a trovare dei finanziamenti dal loro budget locale o a prenderli a prestito da privati, o coinvolgendo imprese private per aumentare le entrate, o infine speculando sulle proprietà di case e terreni.

5. L'aumentata competizione tra città nell'attrarre nuovi capitali e imprese per generare posti di lavoro e maggiori entrate fiscali ha portato a maggiori diseguaglianze tra le città con le conseguenti divergenze nell'erogazione dei servizi di base forniti ai cittadini. Nelle grandi città, la competizione crescente per gli spazi centrali ha creato un aumento del valore dei beni immobiliari e nuovi ghetti di esclusione sociale. Nelle città e nelle località rurali più povere, le autorità locali continuano ad affrontare con introiti limitati le crescenti difficoltà dovute alla disoccupazione, alla aumentata richiesta di sicurezza sociale ed alla necessità di migliorare i servizi pubblici.

6. Nel settore abitativo urbano, l'affidamento ai meccanismi di mercato a portato a trascurare i meno abbienti. Il costante peggioramento delle condizioni, soprattutto abitative e dei servizi correlati alla casa, affrontato dalla maggioranza dei poveri nei centri rurali ed urbani di tutto il mondo ha generato una crescente preoccupazione sull'impossibilità che una globalizzazione senza vincoli possa portare al soddisfacimento dei diritti economici, sociali, e culturali, tra cui il diritto ad una abitazione adeguata. Nonostante le limitazioni e le difficoltà che devono affrontare, i Governi centrali hanno ancora un ruolo importante nel conciliare politiche macroeconomiche e obiettivi sociali; essi devono ricordare il loro primo compito, che è quello di far rispettare i diritti umani. I Governi hanno la responsabilità di fare interventi mirati per assicurare ai cittadini l'accesso universale ai servizi pubblici su una base equa e solidale; ciò è fondamentale per garantire il soddisfacimento del diritto ad una dignitosa abitazione. Quando partecipano ai negoziati commerciali all'interno dell'Organizzazione Mondiale del Commercio, gli Stati non devono dimenticare la responsabilità che hanno nell'assicurare che le loro politiche siano compatibili con gli obblighi contratti in materia di trattati internazionali sui diritti umani. Gli Accordi Generali sul Commercio dei Servizi (GATS), in particolare, porteranno ad ampliare la privatizzazione di risorse e servizi che riguardano il diritto all'abitazione, come ad esempio l'elettricità, l'acqua, i trasporti, i materiali per la costruzione ecc.

7. La privatizzazione di diritti essenziali è un altro aspetto che merita una particolare attenzione quando si considera l'impatto della globalizzazione sul diritto ad una adeguata abitazione. Per molti Governi e Istituzioni internazionali è estremamente complesso e delicato riuscire a mantenere un equilibrio tra i benefici promessi dalle politiche di privatizzazione, in termini di efficienza economica e di riduzione del costo dei servizi, ed il costo sociale che tali politiche hanno provocato. Lo Special Rapporteur ha sottolineato come sia prioritario il rispetto dei diritti umani quando si attuano tali politiche e programmi di privatizzazione essendo una "responsabilità fondamentale" degli Stati la garanzia della tutela dei diritti umani dei gruppi più poveri e vulnerabili. A partire dall'analisi di un caso studio, il resto di questo saggio vuole analizzare le conseguenze che la privatizzazione ha su uno dei fondamentali elementi che costituiscono il diritto ad una adeguata abitazione: la fornitura di acqua potabile.

8. Come ha sottolineato lo Special Rapporteur nel suo primo rapporto, la piena realizzazione dei diritti umani legati ad una adeguata abitazione è strettamente connessa e dipendente dal soddisfacimento di altri diritti e servizi, tra cui l'accesso ad un'acqua potabile sicura e alle fognature (2). Nessuna abitazione dovrebbe essere privata dell'accesso all'acqua perché senza acqua non c'è vita (3). Un esame della letteratura recente sugli impatti delle privatizzazioni dei servizi di fornitura d'acqua e di fognature ha dimostrato, attraverso l'analisi di diversi casi studio, come non ci sia un miglioramento nella qualità e copertura di questi servizi per i gruppi più svantaggiati. Al contrario, soprattutto nei paesi in via di sviluppo o con economie in transizione si è verificato un aumento dei costi e una conseguente interruzione dei servizi alle persone non in grado di pagare costi più alti. Questa analisi dimostra inoltre una viva preoccupazione per il fatto che mentre le privatizzazioni sono relativamente semplici da avviare, sono estremamente difficili da migliorare, se l'obiettivo stabilito del servizio è di garantire a tutti la copertura universale di qualità accettabile a prezzi accessibili (4). Quando infatti l'utenza da soddisfare include gruppi sociali con un basso reddito che vivono in zone o in condizioni difficilmente raggiungibili, i fornitori del servizio privato sono di solito riluttanti ad investire in forme di consegna differenziate o ad applicare sovvenzioni per soddisfare i bisogni di questi gruppi. Ciononostante, da più di un decennio la Banca Mondiale e le banche di sviluppo regionali sostengono e incoraggiano la generale privatizzazione dell'acqua e dei sistemi di fognatura in paesi a basso reddito (5).

9. Dal punto di vista dei diritti umani si possono trarre tre importanti lezioni dalle esperienze e dalle manchevolezze della privatizzazione dei servizi legati all'acqua:
a. insistenza esagerata sui profitti o sulla copertura dei costi;
b. limiti della qualità e copertura dei servizi verso i gruppi più vulnerabili e
c. serietà e affidabilità degli operatori.

10. Innanzitutto, la privatizzazione, per sua natura, costringe le autorità centrali e locali a ricercare il profitto nella fornitura di servizi essenziali. In un contesto nel quale la maggioranza della popolazione vive in povertà, gli investitori non possono avere un ritorno dell'investimento ad un tasso di mercato. A meno che parte di questi costi non siano coperti da sussidi statali, come raccomandato dagli strumenti internazionali in materia di diritti umani, i gruppi più svantaggiati saranno esclusi dal ricevere un servizio di cui hanno bisogno.

11. In secondo luogo, recenti esperienze di privatizzazione dimostrano che l'enfasi rivolta al recupero dei costi, un principio cardine della privatizzazione, porta alla frammentazione della copertura e consegna del servizio. Molte città nei paesi in via di sviluppo non sono preparate a fornire servizi e infrastrutture alla società in forma "imprenditoriale" ed avendo come primo obiettivo il profitto. Come prima evidenziato, il saggio di ritorno dell'investimento ed il flusso di denaro necessario a pagare l'investimento tenderanno ad avere la priorità rispetto alla necessità di alleviare la povertà o migliorare le condizioni di vita e di salute della popolazione. E' pertanto possibile che una città prenda a prestito del denaro per sviluppare un nuovo sistema fognario, apparentemente per servire meglio i residenti. La rete di fognature verrà prima estesa alle aree, le più abbienti, che possono pagare l'intera tariffa. Ma se le aree più povere non sono in grado di pagare un'uguale tariffa per il servizio, non si riuscirà a coprire le spese sostenute per la realizzazione della nuova rete fognaria. La città si vedrà allora costretta a trovare i fondi da altre entrate (tasse locali ad es.) per ripagare i finanziatori. Se il denaro sottratto dalle tasse generali della città servisse per finanziare dei servizi a favore dei più poveri, allora ai meno abbienti sarebbe stato tolto qualcosa due volte non avendo potuto godere né del nuovo impianto fognario né dei servizi destinati ad attività sociali, provenienti dalle tasse.

12. In terzo luogo, l'affidabilità degli operatori dei servizi privati non è garantita quando si tratta di soddisfare i compiti assunti dai Governi in materia di diritti umani internazionali. In un numero crescente di casi, tanto i fornitori privati quanto aziende che abbiano fornito consulenze e altre istituzioni che promuovono aggressivamente le privatizzazioni, hanno attuato pratiche errate o non etiche. In Gran Bretagna, dove la privatizzazione dell'acqua e delle fognature è stata attentamente studiata, uno studio ha dimostrato che in seguito alle privatizzazioni i profitti sono saliti alle stelle mentre i consumatori affrontavano continui aumenti nelle tariffe. A ciò seguirono pubbliche rimostranze per gli alti salari e i benefici di cui godevano i direttori della compagnia fornitrice (6). La Bolivia, assecondando il volere della Banca Mondiale, diede in concessione, nel 1999/2000, la gestione dell'acqua e delle fognature della città di Cochabamba a un unico offerente formato da multinazionali dell'acqua. Durante questa gestione, che sarebbe dovuta durare 40 anni, il costo dell'acqua aumentò rapidamente da rate più o meno irrilevanti a una tariffa pari al 20% delle entrate mensili di una famiglia. Il Governo rispose alle proteste dei cittadini con l'esercito, causando la morte di almeno sei persone. Le proteste continuarono fino a che il consorzio fu costretto a lasciare il paese. (7)

13. Se gli investimenti privati nel settore pubblico falliscono, il risultato per l'economia e la coesione sociale può essere devastante. I rischi connessi a questo connubio includono: il fallimento del progetto (ad es. Tucuman, in Argentina); lo scioglimento del contratto (ad es. Dolphin Coast, in Sudafrica); il fallimento dell'impresa (ad es. Azurix nella Provincia di Buenos Aires in Argentina); e la corruzione (ad es. Grenoble in Francia) (8). Un database compilato dall'Unità di Ricerca Internazionale del Pubblico Servizio (9) rivela numerosi casi di fallimento della privatizzazione dell'acqua negli ultimi anni, per uno di questi motivi.

14. Se tali eventi sono decisamente allarmanti, è importante notare che le migliori politiche adottate in materia d'acqua, sia nei Paesi Sviluppati che nei PVS, sono quelle gestite dal settore pubblico. La maggior parte degli abitanti del Giappone, del Nord America e dell'Europa ricevono acqua e servizi igienici da enti pubblici che risultano essere più efficienti dei servizi forniti da privati. Alcuni esempi di riforme nella gestione dell'acqua da parte del settore pubblico sono: San Paolo in Brasile, Debrecen in Ungheria, Lilongwe e Tegucicalpa (10). Un confronto tra le varie nazioni mostra che senza dubbio "la fornitura pubblica di acqua fornisce in assoluto i migliori risultati". (11)

15. Un fattore essenziale per promuovere una responsabilità diffusa è il collegamento ai bisogni locali della popolazione per mezzo di un'ampia partecipazione delle comunità. Nelle Filippine, dove il costo è al di sotto della media dei paesi Asiatici, i distretti dell'acqua hanno una struttura organizzativa che include i rappresentanti degli utenti. In Olanda, le compagnie municipali che gestiscono l'acqua dimostrano un alto grado di trasparenza e responsabilità, anche perché hanno rappresentanti dei lavoratori nel comitato di controllo, e degli utenti nei corpi eletti localmente (12). Nello stato del Rajasthan, in India, un organizzazione della società civile, la Tarun Bharat Sangh ha conseguito notevoli risultati lavorando con i contadini nel risanare l'ambiente della zona per rigenerare l'acqua sotterranea.

16. Allo stesso tempo, le autorità locali e le organizzazioni della società civile in tutto il mondo stanno studiando delle alternative possibili allo sviluppo e alla gestione delle città. Tra queste troviamo le iniziative delle "Città dei Diritti Umani" (13), in cui le città si sono impegnate ad aumentare la partecipazione pubblica, o a tentare di guidare le politiche municipali adottando un ordinamento rispettoso dei diritti umani, o ad incrementare con processi democratici la decentralizzazione amministrativa e decisionale delle città. Ci sono numerose varianti di questo processo. Alcune di queste stanno dando risultati promettenti, ma devono ancora essere studiate e documentate adeguatamente per determinare i risultati concreti e sostenibili raggiunti.

17. E' necessario condurre più ricerche e analisi su queste esperienze, soprattutto in quelle città la cui economia si sta rapidamente integrando in quella internazionale, per poter identificare e comprendere le differenze nelle politiche e nei risultati, in contesti nazionali e locali. Sarà così possibile trarre importanti lezioni che influenzino positivamente i politici, le autorità locali e i gruppi della società civile, al fine di rendere la globalizzazione un processo più inclusivo, riducendo il più possibile gli impatti negativi sulla realizzazione dei diritti connessi alla casa. Sulla base di una simile ricerca, si potrebbe organizzare un incontro di esperti che assistano le autorità governative e le organizzazioni delle società civile affinché adottino una politica attenta ai diritti umani, che identifichi le misure necessarie a migliorare le condizioni dei gruppi più poveri e marginalizzati delle città.

Note
(1) E/CN 4/2001/51, par. 56-61. (torna su)
(2) Ibid., par.62. (torna su)
(3) Henry Smets, "Le droit a l'eau", mimeo, 2001, pp. 64-70; "The right to water as a human right", Environment Policy and Law, vol.30, 2000, p.248. (torna su)
(4) V. Ana Hardoy e Richard Schusterman, "New models of privatization of water and sanitation for the urban poor", Environment and Urbanization, vol. 12, N. 2, 2000, pp. 63- 75. (torna su)
(5) Si veda per es. il sito della Banca Mondiale (http://rru.worldbank.org) che contiene un'utile lista di saggi e collegamenti sull'impatto delle privatizzazioni. (torna su)
(6) House of Commons Select Committee on the Environment, Settimo Rapporto 1999- 2000; Water Prices and the Environment, HC 597, 14 novembre 2000 (HOCSE7), introduzione, par. 20. Disponibile sul sito www.parliament. the-stationery-office.co.uk. Citato in Emanuele Lobina e David Hall, UK water privatization- a briefing, Public Service Research Unit, 2001. Disponibile sul sito www.psiru.org. (torna su)
(7) Karin Jordan, "Bolivians drive out water privateers", Ottawa, Canadian Union of Public Employees, 2000. Disponibile sul sito www.cupe.ca. (torna su)
(8) David Hall, Kate Bayliss e Emanuele Lobina, "Still fixated with privatization: a critical review of the World Bank's water resources sector strategy". Saggio preparato per la Conferenza Internazionale dell'acqua (Bonn, 3- 7 dicembre 2001), p. 9. Disponibile sul sito www.psiru.org. (torna su)
(9) Disponibile al sito www.psiru.org. (torna su)
(10) Per altri esempi, si veda, David Hall, "Water in public hands", giugno 2001, disponibile sul sito www.psiru.org. (torna su)
(11) Citato in Brendan martin "Privatization of municipal services: potential, limitations and challenges for the social partners", ILO Working Paper N. 175, Ginevra, ILO, 2001, p. 28. (torna su)
(12) Cit. in David Hall, op. cit. alla nota 52, p.18. (torna su)
(13) Tra queste: Rosario in Argentina, Nagpur in India, Kati in Mali e Thies in Senegal. (torna su)

Vittorio Agnoletto: "Quaranta milioni di sieropositivi. Ma l'Aids non era ko?"

Solo 30.000 dei 30 milioni di persone colpite dal virus Hiv nell'Africa sub-sahariana stanno assumendo la terapia antiretrovirale, tutti gli altri sono condannati a morte senza alcuna possibilità di appello. Lo scorso anno 2,2 milioni di persone sono morte di Aids in Africa; nelle nazioni ricche, dove 500,000 donne e uomini sono in terapia con i farmaci anti-Hiv, i decessi per Aids lo scorso anno sono stati 27.000. Secondo l'Organizzazione mondiale della sanità sono 230.000 le persone sieropositive in terapia nel sud del mondo, la metà delle quali risiede in America latina e gran parte in Brasile dove il ministero della sanità ha garantito i farmaci per tutti attraverso una politica aggressiva verso le multinazionali farmaceutiche, e realizzato la produzione in proprio, utilizzando quindi "l'eccezione sanitaria" prevista dagli accordi Trips sulla proprietà intellettuale. Tale "eccezione" autorizza un paese povero e in stato di epidemia a produrre direttamente i farmaci senza versare le royalties ai colossi del farmaco. La stessa scelta che aveva compiuto Mandela nel `97 in Sudafrica emanando una specifica legge, che venne poi contestata da un cartello di 39 aziende farmaceutiche guidate dalla Glaxo Wellcome: solo la mobilitazione internazionale obbligò le aziende a ritirarsi dalla causa. Nel frattempo erano trascorsi oltre due anni con altri 400.000 morti. Oggi si stima che vi siano 40 milioni di persone sieropositive viventi e che entro i prossimi vent'anni circa 70 milioni di persone rischieranno di morire se non sarà realizzata in breve tempo una politica complessiva contro l'Aids centrata sulla prevenzione e sulla disponibilità dei farmaci antiretrovirali.

In Botswana, uno dei paesi maggiormente colpiti dall'epidemia, la percentuale delle persone sieropositive raggiunge in alcune regioni anche il 40% e viene superata se si considerano solamente le donne in gravidanza. In Cina, dove l'Aids è arrivato più recentemente, l'epidemia sta diffondendosi a ritmi vertiginosi e secondo l'Unaids (l'agenzia delle Nazioni unite per la lotta all'Aids) nel 2010 potrebbe coinvolgere diversi milioni di persone. Uno dei focolai principali è costituito dalle popolazioni povere delle regioni rurali che hanno donato il sangue in cambio di un irrisorio compenso economico: l'uso di un medesimo ago per più prelievi si è rivelato un errore decisivo nell'amplificare la diffusione del virus. In Russia, sempre secondo l'Unaids, i casi di Aids raddoppiano annualmente. Eppure la possibilità di ottenere risultati concreti nella lotta all'Aids è tutt'altro che un'illusione: attraverso campagne di prevenzione, sostenute anche dalle agenzie internazionali, il Senegal ha ridotto il tasso d'infezione sotto il 2% e l'Uganda in cinque anni ha ridotto del 30% il tasso d'infezione delle donne in gravidanza.

Ma anche nel ricco occidente la lotta all'Aids è tutt'altro che definitivamente vinta. E' bene ricordare, infatti, che ad oggi sono disponibili quasi venti farmaci che vengono variamente assortiti nelle terapie anti-Hiv, ma che nessuno di questi è in grado di distruggere il virus: l'obiettivo è quello di tentare nei prossimi anni di trasformare una patologia ancora letale in una patologia cronica, ma questo per ora resta un obiettivo. Nonostante i molteplici trionfalistici annunci, diffusi anche in Italia da qualche incauto ricercatore/ricercatrice, l'obiettivo del vaccino resta lontano: saranno necessari ancora diversi anni, se tutto procederà per il meglio. L'unica arma a disposizione resta quindi la prevenzione. E non si può dire, a questo proposito, che vi sia una grande attenzione da parte delle autorità sanitarie italiane: durante i mesi estivi si realizzano, secondo varie ricerche realizzate nell'Unione europea, il 50% delle infezioni annuali da Hiv, ma delle campagne preventive non vi è nemmeno il ricordo.

Nel frattempo aumentano in tutta Europa i casi di nuove infezioni, concentrate soprattutto tra gli eterosessuali, tra le donne e nelle classi sociali medio-alte. In Italia, ma il fenomeno seppure in misura minore è diffuso in tutta Europa, il 50% delle persone alle quali è stato diagnosticato, in un anno, l'Aids conclamato, non sapevano nemmeno di essere sieropositive. E' superfluo in tal caso dilungarsi sui danni che tale situazione può provocare non solo agli stessi protagonisti ma anche alla salute pubblica.

Qualche mese prima del G8 di Genova Kofi Annan presentò un documento nel quale spiegava come fossero necessari tra i 7 e i 10 miliardi di dollari all'anno per dieci anni per invertire la curva di diffusione dell'Aids. Nonostante le altisonanti dichiarazioni dell'allora ministro degli esteri Ruggiero e dello stesso Berlusconi, che pomposamente annunciavano l'istituzione di un Fondo per la lotta all'Aids, e nonostante la sessione speciale dell'Onu dedicata all'Aids, svoltasi nel giugno del 2001, la cifra fino ad ora raccolta non raggiunge complessivamente i 2 miliardi di dollari.

E' lecito chiedere almeno che i soldi destinati dal nostro governo a questo fondo siano aggiuntivi a quanto già destinato ad altri programmi di cooperazione e che non si assista ad un gioco delle tre carte, dove gli stessi soldi scompaiono da una voce di spesa (sempre destinata al sud del mondo, e certamente non si tratta del sostegno alla vendita delle armi) e ricompaiono nel capitolo di lotta all'Aids. E' doveroso esigere che i governi occidentali, dopo aver ignorato per anni l'impegno a destinare ai progetti di cooperazione con il sud del mondo almeno lo 0,7% del proprio Pil, ora rispettino almeno l'impegno a raggiungere lo 0,39% del Pil stabilito dall'Unione europea per il 2006.

Non meno importante è verificare che sia realizzato quanto stabilito nel recente incontro del Wto svoltosi a novembre a Doha, dove è stato sancito il diritto delle nazioni povere ed in stato di epidemia ad applicare almeno una delle eccezioni sanitarie previste dagli accordi Trips, ossia l'autorizzazione diretta alla produzione dei farmaci senza dover versare la royalties alle multinazionali, per non scontentare le quali è stato comunque deciso di sospendere l'altra "eccezione" che autorizzava la nazioni povere, non in grado di produrre direttamente i farmaci, ad acquistarli direttamente da altri paesi evitando di rivolgersi alla aziende farmaceutiche.

Alla luce dei temi sopra esposti si può quindi ben capire come, dietro le quinte e l'immagine buonista della conferenza mondiale sull'Aids che si terrà il prossimo luglio a Barcellona, non sia certo limitato l'oggetto del contendere e come siano ben visibili e consistenti gli interessi in gioco. Non è un caso che a concludere il grande spettacolo mediatico di questa conferenza sia stato chiamato, a fianco di Mandela (che rischia di essere utilizzato e strumentalizzato nelle sue ormai infinite apparizioni nelle varie vetrine del nostro primo mondo), l'ex presidente Clinton, il quale - oggi che non ha alcun potere esecutivo - si agita per far sapere al mondo che ha chiesto al presidente Bush di destinare 2,4 miliardi di dollari l'anno per la lotta all'Aids, ma che durante il suo mandato non si è mai scordato di sostenere gli interessi delle multinazionali farmaceutiche a cominciare dall'assoluta difesa dei brevetti.

Le aziende farmaceutiche, principali sponsor economici della conferenza, non dimenticano e contraccambiano offrendo a Clinton un'interessante opportunità per tentare di rifarsi l'immagine: anche per un ex presidente degli Stati uniti può essere un'occasione da non perdere, in fondo qualche buona parola e qualche frase commovente non costerà mai troppo.

Iria Charão Rodrigues: "La partecipazione popolare nell'amministrazione dello Stato"

Nel 1998 il Fronte Popolare ha battuto la più grande alleanza politica conservatrice della recente storia gaúcha ed è salito al Governo dello Stato del Rio Grande do Sul, dando l'avvio ad un programma di cambiamenti politici, economici e sociali.

La Partecipazione Popolare costituisce la stessa democrazia e il progetto di società che rappresentiamo. La società dell'uguaglianza che proponiamo deve garantire, nella sua diversità, l'uguaglianza economica, sociale e politica. La democrazia rappresentativa è una grande conquista di umanità. Tuttavia, oltre ad eleggere i governanti ogni quattro anni, la società deve distribuire il potere e tutti devono essere protagonisti dello sviluppo sociale, delle definizioni politiche e della costruzione della storia.

Lo sforzo di affidare ai gaúchos l'amministrazione dello Stato si realizza principalmente con il Bilancio Partecipativo. L'OP-RS lavora con la partecipazione diretta, volontaria e universale. Nelle assemblee pubbliche il cittadino partecipa direttamente e tutti possono partecipare. L'OP-RS è un processo di partecipazione che si svolge nell'arco di tutto l'anno ed è in esso che si definiscono le priorità di bilancio, si discute sulla forma delle politiche pubbliche e si vigila sull'attuazione di quanto deciso.

L'OP-RS è autoregolamentato e ogni anni esso è valutato dai partecipanti e perfezionato di conseguenza. Il governo risponde alla popolazione su quanto è stato deciso, pubblica gli impegni presi mediante il Piano degli Investimenti e dei Servizi (PI) e relaziona sull'andamento delle opere e dei servizi del PI dell'anno precedente, offrendo una maggiore trasparenza alla pubblica amministrazione.

Nonostante la sua importanza, l'OP-RS non è l'unico strumento di partecipazione popolare e di democratizzazione della società. Esso non sostituisce i movimenti sociali, i consigli dei diritti e dell'area e nemmeno il parlamento come legittime e necessarie espressioni della società.

L'obiettivo di questo testo è quello di riflettere sul Bilancio Partecipativo, sulla sua implementazione, sui suoi progressi e sulle sue difficoltà. Per raggiungere tale obiettivo è necessario avere come punto di partenza l'ambiente politico e sociale in cui esso si realizza.

Uno Stato caratterizzato dalla diversità
Il processo storico che ha caratterizzato l'occupazione del Rio Grande do Sul ha fatto sì che nello stato si sviluppasse una diversità economica, culturale e politica piuttosto singolare.

Le missioni dei Gesuiti del secolo XVII, formate da indios 'convertiti' e organizzate appunto dai Padri Gesuiti, furono i primi nuclei stabili del territorio gaúcho. I Sette Popoli diventarono importanti centri economici grazie all'esportazione del cuoio in Europa, avvenuta attraverso l'Argentina. Nel secolo XVIII i Sette Popoli furono distrutti da un'azione militare e la Corona Portoghese promosse la costruzione di forti militari e la distribuzione delle terre del sud dello stato ai fini di un'occupazione più efficiente. Il bestiame proveniente dalle Missioni fu quindi distribuito nelle campagne e permise che si sviluppasse il Ciclo della Carne Secca. Tale ciclo raggiunse il suo apice nel secolo XIX, quando la Regione Sud divenne il centro dinamico dell'economia gaúcha. Alimentata dalla mano d'opera schiava, si formò una società di tipo gerarchico, segnata dal concentramento economico e formata dai latifondisti, dai lavoratori rurali e dagli schiavi.

Nel 1752 arrivarono in questa regione gli immigranti dalle Azzorre, i quali si installarono ai margini di importanti fiumi e laghi dello Stato e diedero origine ad una società dalle caratteristiche diverse, con basi sulla piccola proprietà e sulla mano d'opera familiare.

Nel secolo XIX l'immigrazione europea, inizialmente tedesca (1824) e successivamente italiana (1875), rese più dinamica l'occupazione della Regione Nordest dello Stato. Gli immigranti diedero origine ad un'agricoltura familiare di produzione diversificata di sussistenza, ma con la commercializzazione dell'eccesso. All'inizio del secolo XX la regione aveva l'economia più dinamica dello stato e grazie all'accumulazione del capitale ebbero inizio le attività industriali. Tali industrie furono il risultato dell'evoluzione che ha portato dall'impresa familiare alla fabbrica.

Durante il secolo XX arrivarono nello Stato immigranti di altre etnie che, insieme alla migrazione provocata dall'eccessivo frazionamento delle colonie della Regione Nordest, portarono all'occupazione della regione Nord dello Stato, espandendo le aree coloniali. In tale regione si formò un'economia basata sull'agricoltura familiare, di produzione diversificata di sussistenza e caratterizzata da piccole proprietà. Questa regione fu presto chiamata il "silos" dello Stato grazie alla significativa produzione di grani.

L'accumulo dell'economia e la crescente urbanizzazione della Regione Nordest iniziò ad attrarre una sempre più consistente imprenditoria industriale, la quale è stata favorita dalla sostituzione delle esportazioni adottata in Brasile e che divenne il polo urbano-industriale dello Stato.

Questo processo di occupazione giustifica la diversità culturale dello stato e la sua suddivisione in tre regioni distinte: la Regione Sud, in cui predomina il latifondo la cui produzione è legata al bestiame o alla coltivazione del riso; la Regione Nord, in cui predomina la piccola proprietà rurale e la produzione della soia; e la Regione Nordest, caratterizzata dall'elevata densità di popolazione e che possiede un parco industriale diversificato.

La diversità etnica del processo di colonizzazione del RS spiega le caratteristiche associative particolari dello Stato che hanno dato origine ad un'organizzazione sociale, politica ed economica diversificata. I club, le comunità religiose e le stesse associazioni economiche esprimono un'intensa vita comunitaria; in qualche modo ciò costituisce la base dell'effervescenza organizzativa nello Stato.

Il Rio Grande do Sul ha la sua storia segnata da esperienze e da importanti momenti di resistenza e di lotta, come ad esempio l'esperienza comunitaria dei Sette Popoli delle Missioni, la Rivoluzione Farroupilha e il movimento della Legalità. Più recentemente, la lotta in Brasile per la Riforma Agraria ha avuto nuovamente inizio nel RS. Questi esempi illustrano una storia politica di ribellione.

L'organizzazione dei lavoratori della terra e della città, ricca dell'esperienza delle comunità di base, e l'amministrazione dei comuni - e in particolare di Porto Alegre - costituiscono la forza politica che si è espressa nelle elezioni dello stato nel 1994. In tali elezioni, il Fronte Popolare per la prima volta è arrivato al ballottaggio, dal quale è uscito un risultato equilibrato.

Nel periodo che va dal 1994 al 1998 lo stato ha vissuto una dura lotta politica. Il governo ha attuato una politica di smantellamento dello stato mediante la privatizzazione delle aziende pubbliche di energie, telefonia e assicurazioni, con la realizzazione di un piano di licenziamento dei funzionari pubblici, della negoziazione sfavorevole del debito dello stato (1) e del finanziamento dell'imprenditoria privata tramite agevolazioni fiscali. In questo periodo il Fronte Popolare, i movimenti sociali e il movimento sindacale hanno combattuto duramente contro l'offensiva neoliberale e lo stato si è mantenuto diviso.

In questo periodo il Fronte Popolare ha rafforzato la sua organizzazione nelle regioni dell'interno dello stato, ha conquistato comuni importanti nelle elezioni del 1996 e, alla fine, nonostante l'alleanza di 11 partiti conservatori, ha avuto la forza e il sostegno sociale per vincere le elezioni del 1998.

Il Programma eletto proponeva il recupero della base produttiva dello stato, il sostegno ai piccoli produttori della campagna e della città, la realizzazione della Riforma Agraria e il recupero della capacità dello stato di offrire salute ed educazione alla popolazione. La democratizzazione dello stato, nel rispetto delle organizzazioni sociali e la legittimità delle loro rivendicazioni era un aspetto importante del programma che ha rafforzato i consigli dei diritti e delle aree e ha promosso la partecipazione popolare attraverso il dibattito con la società sul bilancio dello stato e sulle politiche pubbliche in tutti i settori.

Questo programma ha dovuto affrontare forti resistenze perché va contro interessi economici in quanto dà priorità ai piccoli, e va contro interessi politici in quanto rompe con la cultura del clientelismo. Implementare un processo come quello del Bilancio Partecipativo in una struttura burocratizzata, in uno stato caratterizzato dalla grande diversità economica e culturale e diviso politicamente dalla lotta fra due progetti di società, diventa una sfida gigantesca.

L'implementazione dell'OP-RS
L'implementazione di un programma di partecipazione popolare inizia dalla sensibilizzazione della comunità nei confronti di questo processo. Nella campagna elettorale del 1998, il Bilancio Partecipativo è stato un impegno preso di fronte alla popolazione. Questa è stata la prima sensibilizzazione della comunità e si è configurata in un impegno pubblico del Fronte Popolare che ha creato delle aspettative nella popolazione.

Proprio perché si trattava di un programma nuovo che esprime una proposta innovatrice di pubblica amministrazione, non vi erano gli strumenti per la sua realizzazione nella struttura dello stato. Nel 1999 abbiamo riaffermato l'impegno preso nelle elezioni attraverso la creazione degli strumenti necessari per la realizzazione dell'OP-RS: il Gabinetto delle Relazioni Comunitarie - GRC e il Gabinetto del Bilancio Partecipativo - GOF. Il GRC è stato costituito da un'équipe di persone provenienti dai movimenti sociali dello stato e che avevano quindi un rapporto politico sociale nelle regioni e che dialogavano con ampi settori della società.

Poiché non esisteva un'esperienza di simile ampiezza nella sfera dello stato, è stato necessario costruire un metodo di lavoro mano a mano che ogni fase si realizzava: la Preparazione, le Assemblee Pubbliche, le Plenarie Regionali dei Delegati e il Consiglio dello Stato dell'OP-RS. In questo processo, la valutazione di ogni fase ha portato alla pianificazione della fase successiva. Nonostante ci fosse nel governo un riferimento importante all'esperienza di Porto Alegre, non era possibile fare una trasposizione diretta.

In un primo momento diversi settori si sono mostrati dubbiosi sulla serietà del programma. Il processo ha avuto inizio con la chiamata generale alle riunioni preparatorie ed ha ricevuto risposte disuguali dalle regioni e dai diversi settori sociali. Questo processo ha preceduto le Assemblee e sono state realizzate riunioni regionali, comunali, per settori, quartieri e aree tematiche. Le assemblee preparatorie sono servite per organizzare i settori e per formulare le mediazioni, qualificando il processo. Questa azione è stata svolta nelle regioni dai coordinatori regionali.

Nel primo anno la base di sostegno del governo, che nutriva più aspettative sul processo, è stata responsabile per la maggioranza della partecipazione. In particolare gli agricoltori e le loro organizzazioni hanno avuto una grande partecipazione. In questo periodo la partecipazione delle sezioni locali dei partiti di opposizione ha iniziato ad esprimersi, insieme ad alcuni sindaci che non hanno seguito l'orientamento dei deputati di opposizione, i quali realizzavano una battaglia di non partecipazione. In quell'anno c'è stato un dibattito politico più intenso, molte volte con la trasposizione dei confronti elettorali, come ad esempio nel caso degli assemblatori di autoveicoli.

Il processo ha adottato la regionalizzazione dei Consigli Regionali di Sviluppo ed è stato suddiviso in 22 regioni. L'organizzazione per regioni è necessaria per la realizzazione del processo, ma la regionalizzazione degli organi di governo è il frutto di un processo di decentramento aleatorio, realizzato senza pianificazione, sulla base delle intermediazioni politiche. Tali differenti regionalizzazioni utilizzate dagli organi del governo hanno reso difficile il controllo sociale e il rapporto fra il governo e la società. Perfezionare questa struttura significava chiudere i coordinamento regionali in alcuni comuni e trasferirli in altri, dando origine a conflitti con i poteri locali.

L'implementazione del Bilancio Partecipativo ha avuto alcune resistenze. Nel Rio Grande do Sul esiste una legislazione che istituisce i Consigli Regionali dello Sviluppo - COREDE, enti che rappresentano l'insieme della regione e che comprendono le altre organizzazioni.

E' nostra opinione che, nonostante l'importanza dei Consigli nella riflessione sullo sviluppo, per il principio della partecipazione diretta e universale il processo non potrebbe rimanere sotto il controllo di nessun ente, ma dovrebbe essere invece caratterizzato dall'autonomia e dall'autogestione. Questo dibattito è stato motivo di polemica per alcuni mesi, ma si è concluso quando il governo e il Forum dei COREDE hanno firmato un Protocollo in cui si stabiliva la modalità della partecipazione dei Consigli nel processo dell'OP: essi sono diventati le uniche organizzazioni la cui partecipazione al Consiglio è assicurata.

Vi è stato un secondo dibattito sulla legalizzazione dell'OP-RS. Un deputato ha fatto ricorso presso la giustizia contro l'utilizzo delle risorse pubbliche nel dibattito con la popolazione sul bilancio pubblico. In questa causa egli ha ottenuto un'azione giudiziaria urgente di blocco precauzionale che ha impedito il governo di utilizzare, per un intero anno, le risorse pubbliche per l'OP-RS. In questo periodo la comunità gaúcha e molte delle sue organizzazioni si sono prese carico del sostenimento autonomo del processo. Crediamo che la non istituzionalizzazione offra più dinamismo al processo. In questo modo l'OP-RS viene rivisto ogni anno dai partecipanti ed è perfezionato sulla base dell'esperienza concreta. Oltre a questo, riunirsi e rivendicare sono diritti costituzionali della popolazione, e proprio per questo motivo non è necessario creare una legge per realizzare questo processo.

Sulla base di queste polemiche è stato creato il Forum Democratico Permanente presso l'Assemblea Legislativa; tale forum, nonostante rappresenti una proposta di democratizzazione del Potere Legislativo, alla fine si è mostrato in contrapposizione all'OP-RS, valorizzando poco il dibattito con la popolazione su materie diverse da quelle di bilancio.

Durante i primi tre anni vi è stata un'adesione crescente della popolazione, la quale si è espressa nel numero dei partecipanti. Dal primo anno, in cui si sono riunite 190 mila persone, fino all'ultimo, in cui si sono riunite 380 mila persone, il numero di partecipanti è raddoppiato. La partecipazione si è qualificata, con una maggiore comprensione della metodologia dell'OP-RS da parte della comunità. Ciò evita cambiamenti significativi e permette che la comunità si appropri sempre di più del suo funzionamento.

Nel secondo e nel terzo anno l'accettazione del processo da parte di nuovi settori ha conferito più autorità all'OP-RS. I delegati e i consiglieri eletti dopo il primo anno hanno avuto più responsabilità nel processo, diventando attori fondamentali. La comunità scolastica si è fatta coinvolgere sempre più approfonditamente e la grande maggioranza dei comuni, capendo che questa è la forma per la definizione delle risorse pubbliche dello stato, ha iniziato a partecipare e a mobilitare la propria popolazione.

Con il tempo la lotta contro l'OP-RS ha perso forza sociale su tutti i fronti in cui attua: l'azione giudiziaria urgente di blocco precauzionale è stata sospesa, i COREDE si sono integrati nel processo, il Forum Democratico ha avuto l'ordine del giorno svuotato e nuovi settori sociali hanno iniziato a partecipare all'OP-RS. L'OP-RS diventa sempre più un processo che esprime la pluralità settoriale, sociale e politica del RS e la partecipazione aumenta ogni anno. L'OP-RS si sta affermando socialmente in maniera progressiva e la lotta contro esso ha luogo sempre di più all'interno dello stesso processo, come ad esempio attraverso il controllo dell'attuazione di ciò che è stato deciso.

Tuttavia, nonostante l'OP-RS si stia affermando nello Stato, è necessario sottolineare che esso è un programma di governo, che si afferma quindi con il governo e che continuerà soltanto con esso. Se un'altra forza politica e sociale dovesse salire al governo, esso probabilmente sarà sostituito o eliminato.

Alcune sfide della partecipazione popolare
L'OP-RS stabilisce un nuovo rapporto fra il Potere Pubblico e la società, un rapporto democratico in cui i conflitti sono affrontati in uno spazio pubblico e in maniera trasparente. La popolazione prende conoscenza delle azioni e delle difficoltà del governo e interferisce nelle sue decisioni. Questa maggiore trasparenza nella pubblica amministrazione aumenta il controllo della comunità, migliorando lo sfruttamento delle risorse pubbliche. Con la partecipazione il Governo prende più decisioni corrette e commette meno errori.

Le persone si fanno coinvolgere dai problemi della società e diventano attori politici. Nel 2001 sono stati eletti 18 mila delegati nel Rio Grande do Sul; queste persone diventano il legame fra la comunità e il governo in un esperimento pratico di politica democratica che fa nascere una nuova cittadinanza.

La cultura amministrativa creata in Brasile ha un metodo basato sul clientelismo, su una dinamica di favoreggiamento dei partiti di governo e dei loro rapporti. La partecipazione fa sì che le decisioni vengano prese pubblicamente e rompe quindi con la politica del favore mentre dà opportunità uguali di decidere a tutti i cittadini. Ancora in questo senso, in uno scenario in cui la base di sostegno del governo dello stato è minoritaria nell'Assemblea Legislativa e amministra soltanto una piccola parte dei comuni dello stato, la partecipazione popolare media la relazione fra i poteri e le sfere di governo con la difesa dell'attuazione dei programmi, delle opere e dei servizi di pubblico interesse.

La democratizzazione della relazione fra il governo e la società, l'incentivo al protagonismo della cittadinanza e il rinvigorimento del carattere pubblico dello stato sono i contributi del Bilancio Partecipativo. Questi contributi ci stimolano a continuare il nostro percorso.

Dobbiamo compiere progressi sul rapporto dell'OP-RS con i Movimenti Sociali (2) e con i Consigli dei Diritti e dell'Area. I Movimenti Sociali e i consigli sono una parte imprescindibile della democrazia e il Bilancio Partecipativo è complementare ad essi. Esso è uno strumento di amministrazione dello stato e vuole essere lo spazio democratico in cui proposte diverse si manifestano, si contrappongono e si trasformano, costruendo delle sintesi politiche.

I Consigli sono conquiste sociali, sono spazi di partecipazione e di vigilanza sociale sulla pubblica amministrazione. L'implementazione dell'OP-RS condivide la lotta per il rafforzamento di questi consigli, i quali in molti casi subiscono un eccessivo controllo istituzionale. Con l'OP-RS un grande volume delle risorse dello stato viene trasferito ai fondi gestiti dai consigli. Allo stesso tempo si potenzia l'oggetto di deliberazione del Consiglio e si aumenta l'informazione della comunità sulle risorse disponibili. In alcuni casi i Consigli Municipali hanno avuto la loro partecipazione aumentata grazie ai delegati dell'OP-RS e questo contribuisce all'ossigenazione dei Consigli. La collaborazione dei Consigli è importante per l'OP-RS a causa dei dibattiti avuti nelle proprie aree e che può quindi qualificare di più il dibattito. Questo processo di complementarità prima di allora non si è realizzato in forma piena e si sono sviluppate alcune contraddizioni fra tali spazi e la partecipazione popolare.

E' sorta discordanza e disputa politica fra i Forum dei Delegati e i Consigli. I delegati dell'OP-RS hanno cercato di interferire nelle decisioni dei consigli, e ciò è stato aggravato dal coinvolgimento ridotto dei Consigli nell'OP-RS.

I Movimenti Sociali sono l'organizzazione autonoma dei lavoratori e costituiscono strumenti per la loro lotta; essi hanno quindi un ruolo diverso rispetto alle istanze di partecipazione nella pubblica amministrazione. Il rapporto democratico e rispettoso che il governo stabilisce con le organizzazioni proprio perché riconosce la loro legittimità sociale e politica fa parte di ciò che intendiamo per democrazia. Così in nessun momento il Bilancio Partecipativo deve svolgere il ruolo di delegittimatore delle richieste di queste organizzazioni e non toglie la governabilità delle azioni tese a rispondere alle emergenze. D'altro lato la partecipazione dei Movimenti al Bilancio Partecipativo ha grande importanza in quanto essi aiutano il processo a riflettere meglio le manifestazioni della società e anche perché contribuiscono affinché il dibattito generale sul progetto di società si realizzi nelle Assemblee. In questo senso, abbiamo trovato difficoltà per coinvolgere queste due organizzazioni nell'OP-RS.

Il Bilancio Partecipativo per le sue caratteristiche di partecipazione diretta ed universale favorisce la partecipazione delle persone che non appartengono a nessuna organizzazione, le quali costituiscono la maggioranza della popolazione: in esso le singole persone hanno l'opportunità di essere protagoniste.
E' uno sforzo complesso riuscire ad organizzare un dibattito obiettivo per decidere le azioni concrete che diventino un impegno del governo e allo stesso tempo realizzare un dibattito ampio che definisca le direttrici generali, valuti le politiche pubbliche e formi un progetto di sviluppo economico e sociale. Lo sforzo affinché l'OP-RS prenda decisioni concrete e definisca azioni obiettive è stato spesso caratterizzato da un dibattito frammentato e disordinato.

Nonostante questo fenomeno debba essere analizzato tenendo conto anche della realtà sociale caratterizzata dalla percezione frammentaria della realtà, è difficile superare la frammentazione nel proprio Stato, il quale è contraddistinto da una logica a scompartimenti, senza integrazione delle politiche.

E' necessario fare progressi sia nella valutazione delle politiche pubbliche ai fini del loro perfezionamento sia nella realizzazione di un dibattito globale di sviluppo integrato, senza perdere l'obiettività nelle decisioni e la caratteristica massiva della partecipazione di centinaia di migliaia di cittadini.

Conclusioni
La partecipazione è un diritto del popolo. La scelta democratica dei propri governanti che dovranno governare democraticamente è un suo diritto. Questo processo è un complemento necessario alla democrazia rappresentativa. Il Bilancio partecipativo, i Consigli dei Diritti e dell'Area, i Movimento Sociali e altre forme democratiche che la società può creare devono consolidarsi in un nuovo passo in avanti compiuto dalla società contemporanea, in cui gli individui siano protagonisti della propria storia e definiscano in maniera partecipativa il futuro della società.

Sempre e in ogni momento qualcuno sta prendendo delle decisioni. Le opinioni e gli interessi si stanno sovrapponendo gli uni agli altri. Nell'attuale società, segnata dalla disuguaglianza economica e politica, questi processi di partecipazione popolare danno la possibilità ai lavoratori e ai poveri di influenzare anch'essi la società; è un processo che porta alla politica chi invece è sempre stato vittima della politica. Con la partecipazione le persone passano dalla passività all'attività. Se vi è la speranza di vivere in una società giusta, fondata sull'uguaglianza sociale, economica e politica, tale speranza è data dal popolo che prende in mano la storia. Questo non è tutta la strada, ma è almeno una parte di essa.

Note
(1) Dal 1995 al 1998 il debito dello stato è aumentato da 4,4 a 13,4 miliardi di reais. (torna su)
(2) Quando parliamo di Movimenti Sociali facciamo una generalizzazione riferendoci alle ONG e alle organizzazioni dei lavoratori in generale, come ad esempio i Sindacati dei Lavoratori, le Associazioni Comunitarie e i vari movimenti autonomi di lavoratori rurali e urbani. (torna su)

Alessandro Messina: "Nuovi indicatori di benessere. Una classifica delle regioni italiane"

Il Pil non basta più. E' da anni ormai che segmenti sempre più vasti della società civile (si pensi al rapporto Social Watch), della comunità scientifica (gli innumerevoli studi di Sen, Daly, Sachs ecc.), delle istituzioni (l'Undp su tutte, ma anche l'Ue), si pongono l'obiettivo di trovare nuovi indicatori per la valutazione dello stato di salute di un paese. Tranne che per pochi miopi (o furbi), fare valutazioni a partire dai soli valori monetari ed economici è ormai insoddisfacente.
E' per questo che, giunto alla terza edizione e desiderando approfondire le differenze tra le regioni italiane, il rapporto di Sbilanciamoci propone alcuni strumenti di lavoro che si possono far rientrare di diritto nella categoria degli indicatori alternativi.
Usarli serve proprio a marcare la differenza tra benessere inteso come esclusiva produzione di ricchezza monetaria (a qualsiasi costo) e qualità della vita. Naturalmente gli indicatori non bastano a leggere la realtà, interpretarla, fare valutazioni, ma sono un ottimo punto di partenza. Non sono tutto perché a numeri uguali possono corrispondere realtà sociali e ambientali molto diverse. Un esempio riguarda proprio il tema che più interessa Sbilanciamoci, la spesa pubblica: qui sotto ne troverete un indice di dimensione che riporta la spesa pro capite regionale per istruzione, sanità, assistenza, ambiente. Più alta la spesa più alto l'indice e il posto nella classifica regionale perché significa che la pubblica amministrazione si dota delle risorse adeguate. Ma ovviamente servirebbe anche una valutazione sulla efficienza e capacità di gestione di questi soldi, che l'indice, allo stato attuale, non è in grado spiegare.
D'altro canto, individuando un numero cospicuo di indicatori, anche qualitativi, aumentano le sfumature, cresce la raffinatezza delle valutazioni ed analisi che si possono proporre. I numeri utilizzati in questo capitolo, gli indicatori, alcuni originali, altri presi in prestito o leggermente modificati (come l'Indice di Sviluppo Umano dell'Undp) danno comunque un quadro interessante, una lettura del nostro paese che conferma in alcuni casi le differenze tra le regioni e in altri fornisce dei risultati inaspettati. Comunque, è bene ricordarlo, gli indicatori partono da dati reali, aiutano a capire, ma non indicano una qualità assoluta, un risultato raggiunto, quanto piuttosto una direzione verso la quale lavorare.

Un indice per la qualità regionale dello sviluppo
Si chiama QUARS, come QUAlità Regionale dello Sviluppo. E' questo il risultato finale del lavoro presentato a seguire. Un indice unico che esprime la qualità dello sviluppo nelle regioni italiane.
Il QUARS rappresenta e sintetizza le quattro dimensioni principali identificate nel rapporto - lo sviluppo umano, lo stato dell'ambiente, la qualità sociale, la spesa pubblica - ciascuna delle quali, ovviamente, è spiegata da altri sotto-indicatori. Il QUARS è la media semplice di quattro indici, uno per ciascuna dimensione (si veda la nota metodologica in fondo al capitolo per i metodi di calcolo e costruzione di ogni componente):
- indice di Sviluppo Umano aggiustato: indice di sviluppo umano dell'Undp lievemente adattato per tenere conto delle specificità di un paese sviluppato;
- indice di Qualità Sociale: composto da indicatori su sanità, scuola, pari opportunità e lavoro;
- indice di Ecosistema Urbano: trasformato a livello regionale a partire dall'indice elaborato da Legambiente sui capoluoghi di provincia;
- indice di dimensione della spesa pubblica: valuta per regione i livelli di spesa su istruzione, sanità, assistenza e ambiente.
Il QUARS è quindi un indicatore complesso che aggrega molti aspetti cruciali, frutto del lavoro di Sbilanciamoci e dell'utilizzo di fonti diverse: dall'Istat alla Banca d'Italia, dall'Ires-Cgil a Legambiente, associazione che aderisce alla campagna. L'obbiettivo è quello di avere a disposizione uno strumento capace di dare una pagella alla qualità della vita nelle nostre regioni e individuare, anche a partire da questi dati, le carenze e le cose da fare. Che ovviamente chiamano in causa tutte le istituzioni pubbliche, in funzione delle loro competenze: lo Stato, le Regioni (in particolare su sanità e istruzione), le Provincie e i Comuni.

Lo sviluppo umano nelle regioni italiane
La prima dimensione del QUARS è lo sviluppo umano. Il termine fa esplicito riferimento alla definizione che l'Undp, agenzia della Nazioni Unite, ha coniato molti anni fa per caratterizzare quelle dimensioni del benessere che non siano immediatamente riconducibili ai valori monetari. E' così nato l'indice di sviluppo umano che sintetizza, per tutti i paesi del mondo, il grado di benessere degli individui misurato rispetto a: speranza di vita (anni che ci si aspetta viva in media ogni individuo), alfabetizzazione e scolarizzazione, reddito (utilizzato come sintesi, o meglio proxy, di tutte le altre dimensioni dello sviluppo della persona non misurabili altrimenti).
L'indice è stato costruito soprattutto per confrontare i livelli di vita tra i diversi paesi del mondo, in particolare tra quelli poveri e quelli ricchi ed è un ottimo strumento di comparazione sintetica.
L'idea di usarlo anche ai fini della costruzione del QUARS scaturisce proprio dallo stesso obiettivo di fondo: superare le pure dimensioni monetarie nel confronto tra le regioni italiane. Ovviamente, dato il più basso livello di eterogeneità presente tra le regioni del nostro paese rispetto a quella riscontrabile tra gli stati analizzati dall'Undp e in generale l'elevato livello di sviluppo economico dell'Italia, l'indice è stato lievemente modificato. In particolare, anziché utilizzare il tasso di alfabetizzazione e di scolarizzazione di base si è preferito optare per il tasso di iscrizione alle medie superiori della fascia di età 14-18 anni. Quest'ultimo dato ha un doppio vantaggio: rappresenta e contiene l'informazione sul livello di scolarità base e si presta meglio a valutare le politiche sull'istruzione di uno dei paesi in cui le politiche pubbliche intendono affermare la cosiddetta "società dell'informazione".
Le altre modifiche consistono nei valori-obiettivo che sono stati assegnati alle tre variabili per la costruzione dell'indice, tutti parametrati sui livelli di benessere dei paesi Ocse piuttosto che sulla media mondiale, come viene invece fatto dall'Undp.

Le tre variabili caratterizzano in modo differente le regioni italiane.
Mentre, infatti, la speranza di vita è abbastanza omogenea sul territorio (77,30 anni di minima in Campania, 79,54 di massima nelle Marche e una media nazionale di 78,45), livello di scolarità e reddito subiscono delle forti variazioni da una regione all'altra. In particolare salta agli occhi il dato del Trentino Alto Adige, ultima per tasso di scolarità superiore (con soltanto il 69,90% degli iscritti alle scuole superiori tra i ragazzi della fascia 14-18 anni). Il livello medio nazionale della scolarità è pari a 83,80% ma ci sono picchi positivi di 96,70%, la Liguria, e negativi inferiori all'80%: Puglia, Campania e Sicilia, oltre al caso Trentino Alto Adige, che probabilmente si spiega sia con la conformazione geo-morfologica della regione, che non facilita lo spostamento dai piccoli paesi a quelli più grandi in cui vi sono scuole medie superiori, sia con l'elevato tasso di occupazione che assorbe anche la manodopera più giovane.
Sui redditi si osservano le più forti differenze tra le regioni. In media un italiano ha un reddito individuale annuo di 15.308 euro, ma sono soltanto quattro le regioni in cui questo valore viene confermato (Lazio, Marche, Umbria, Abruzzo), tutte le regioni del Nord sono abbondantemente sopra questa media, con i valori massimi in Emilia-Romagna e Lombardia (sopra i 19.500 euro), mentre quelle del Sud ne sono al di sotto, con il minimo per Sicilia e Calabria, entrambe con valori
inferiori ai 10.000 euro.
L'effetto combinato di queste tre variabili produce l'Indice di Sviluppo Umano aggiustato, pari a 0,7297 per l'Italia. Il valore più alto è per l'Emilia-Romagna, seguita da Liguria, Friuli Venezia Giulia, Toscana, Marche e Umbria. Il Lazio e la Lombardia, regioni delle due principali metropoli del paese, sono rispettivamente all'ottavo e al nono posto. Chiudono la classifica Calabria, Campania e Sicilia. Da notare l'undicesima posizione del ricco Veneto (dovuta soprattutto alla bassa scolarità superiore) e la Sardegna sopra il Trentino Alto Adige (anche qui per effetto prevalentemente della variabile istruzione).

L'indice di ecosistema urbano
Seconda dimensione del QUARS, l'ambiente è un terreno sul quale misurare le scelte delle proprie istituzioni, la cui complessità è data dalla stessa materia ambientale, che implica interventi articolati che vanno dall'uso delle risorse naturali ai trasporti pubblici, dalle politiche amministrative nei confronti delle imprese alle iniziative volte alla creazione di una cultura ambientale.

Per la costruzione di questo indice è stato utilizzato il lavoro di Legambiente, Ecosistema urbano 2001, ottava edizione di uno studio che sintetizza i molteplici fattori che contribuiscono alla qualità dell'ambiente nelle città italiane. Il rapporto prende in considerazione 103 province e si sofferma su 20 indicatori, che vengono sintetizzati in un unico indice espressivo della qualità dell'ecosistema urbano.
Ragionare di ambiente, significa soffermarsi molto sul ruolo degli enti locali. Questi infatti consumano merci, gestiscono i rifiuti, incentivano il trasporto pubblico, perimetrano le zone a traffico limitato e costruiscono piste ciclabili. Un ente locale, insomma ha molte carte da spendere per caratterizzare la propria azione in senso ambientalista, si tratta di politiche micro (pedonalizzazioni) e di politiche più generali e costose (il riciclaggio dei rifiuti, il sistema dei trasporti locale). E' chiaro però che anche il livello nazionale - e sovranazionale - fa la sua parte, senza dimenticare, come visto nei paragrafi precedenti, che l'Italia è il paese Ocse che spende meno sia in assoluto (pro capite) che in termini relativi (in percentuale sul Pil) per la tutela dell'ambiente.

I rifiuti e la raccolta differenziata
A livello nazionale (ma i dati Eurostat sono molto vecchi, del 1996) l'Italia riciclava il 31% della carta e il 53% del vetro: un buon dato, questo secondo, mentre quello sulla carta è basso. A livello locale i divari sono spaventosi: si va dal 36,7% della Lombardia all'1,7% della Sardegna, solo 5 regioni superano il 20% e tutte le regioni del Sud (più Lazio e Abruzzo) sono sotto il 7%.
Gli enormi divari relativi alla raccolta differenziata si spiegano anche a partire dalle differenze di sviluppo industriale che, se più avanzato, facilita la gestione dei rifiuti, implicando sia una pressante necessità di dotarsi di strumenti di raccolta di rifiuti sia l'esistenza di imprese che del riciclaggio fanno un business. Ciò nonostante i picchi positivi di regioni ricche e molto industrializzate dimostrano comunque che i livelli così bassi di altre regioni sono ingiustificati (tra le ultime tre vi sono Sicilia e Sardegna, regioni a statuto speciale con risorse a disposizione più alte).
Sulla produzione di rifiuti, sugli imballaggi (che dei rifiuti sono larga parte), sul riuso dei contenitori, misure nazionali e locali come la tassazione e procedure e regole precise possono avere un forte impatto.

Trasporto pubblico, ZTL e piste ciclabili
Questo terreno è quello tra i più importanti, soprattutto nelle grandi città. Le politiche dei trasporti rappresentano un complesso rilevante di investimenti, scelte urbanistiche e misure che costano poco o niente come la pedonalizzazione di una piazza o la costruzione di una pista ciclabile.
Cominciando dal sistema dei trasporti, Legambiente misura il numero di viaggi per abitante all'anno. Delle 103 provincie italiane analizzate, 43 hanno conosciuto un aumento del numero di viaggi, in pochi casi però questo è davvero significativo (Rieti, Forlì, Catanzaro). Tra le grandi città un lievissimo aumento è stato registrato a Roma, Napoli, Torino, Bologna e Firenze. La città dove più si usa il mezzo pubblico è Trieste. Naturalmente questo dato dipende molto dalla conformazione, dalla grandezza, dal numero di pendolari che gravano sulla città. In ogni caso è rilevante che gli aumenti siano minimi e che in alcune città quasi non si usino i trasporti: sono a una cifra o poco più i dati relativi alle provincie di Vibo Valentia, Vercelli, Ragusa, Latina, Crotone, città con le stesse dimensioni di altre in cui, invece, un sistema di trasporti pubblici esiste e viene usato (Siena, Belluno, Como, Trento).
Anche per le aree a traffico limitato (ZTL) le divergenze sono enormi: Ascoli conta quasi 21 metri quadri per abitante, mentre più di 80 provincie sono sotto i 5 mq/ab. Tra le grandi città spiccano, in positivo, Firenze e Bologna e, più sotto, Napoli e, in negativo, Torino, Bari e Milano (tutte tra un 1,17 e 0,09).
Nel caso delle piste ciclabili occorre sottolineare che sono ben 40 i capoluoghi di provincia che in assoluto non se ne sono dotati e, pur se si tratta delle città meno grandi, in cui l'uso della bicicletta è praticabile fuori dalle piste, il dato è rappresentativo di una cultura dell'automobile che, in uno dei paesi più soleggiati d'Europa, raggiunge i confini del grottesco.
Osservando assieme questi tre micro indicatori e limitandoci alle grandi città, va detto come Palermo, Bari e Milano siano sempre indietro e Firenze e Bologna avanti, in una graduatoria che si riproduce in modo quasi esatto se il confronto viene fatto tra le rispettive regioni di appartenenza.

Mense bio
Quello sulle mense biologiche è un dato davvero positivo (che fa il paio con quello dell'agricoltura biologica a livello nazionale e locale): nel 2001 le mense erano 300 (+50% rispetto al 2000) e servivano circa 380 mila studenti. Tra le regioni primeggia il Veneto seguito da Emilia Romagna, Lombardia, Friuli e Toscana. Le grandi città che servono pasti biologici nelle loro mense erano nel 2001 Roma e Venezia. Il Sud del paese è molto indietro (14 mense in totale).
Questo è un esempio di come i consumi del settore pubblico possono incentivare una produzione sana e pulita, facendo crescere un settore già dinamico, garantendo una domanda base, contribuendo alla riduzione dell'impatto dell'uomo sulla natura e promuovendo cultura ambientale (obiettivo quest'ultimo spesso perseguito attraverso percorsi didattici associati alla distribuzione dei pasti).

L'indice di qualità sociale
E' la terza dimensione del QUARS, quella che in un certo senso sintetizza "lo stato dei diritti" nelle regioni italiane. Si tratta di un indice composto mettendo assieme indicatori diversi: uno sulla sanità (il grado di soddisfazione degli utenti), uno sulla scuola, un indice sulle pari opportunità e uno sulla precarietà del lavoro, tutti indici che a loro volta mettono assieme diversi elementi.

Rispetto alla classifica ambientale si confermano Trentino Alto Adige, Emilia Romagna, Toscana Veneto, Lombardia tra i primi posti e sale molto il Friuli Venezia Giulia. Si nota come anche la Campania, in termini relativi, abbia dei risultati migliori mentre Liguria, Valle d'Aosta e Lazio si distinguano in negativo.
L'indicatore scelto per la sanità è di tipo qualitativo ed è basato sulle rilevazioni dell'Istat (si veda anche la nota metodologica). Può essere utile confrontare questi dati con quelli del Tribunale per i diritti del malato, che raccoglie le segnalazioni dell'utenza all'associazione (in questo caso non si può dunque parlare di un campione statistico). Il Tribunale, raccoglie le segnalazioni classificandole secondo quattro limiti di funzionamento del Sistema Sanitario Nazionale: il razionamento delle prestazioni (tempi di attesa, dismissioni forzate, ecc.); le carenze territoriali (presenza di presidi medici altri dagli ospedali, carenza di specialisti, ecc.); il peso della burocrazia (pratiche per il riconoscimento di diritti specifici); gli errori dei medici.
In base a questi quattro parametri il Tribunale suddivide le Regioni in quattro gruppi (dalla qualità migliore alla più bassa):
1. Friuli-Venezia Giulia e Trentino Alto Adige;
2. Piemonte, Veneto, Emilia Romagna, Umbria, Toscana e Liguria
3. Lombardia e Marche
4. Lazio, Puglia, Basilicata, Calabria, Molise, Abruzzo, Sicilia, Campania, Sardegna.
Se si esclude il caso dell'Umbria e quello della Lombardia, comunque in una fascia di mezzo, si riscontra una sostanziale coerenza con i dati Istat. In entrambi i casi si pone il problema interpretativo di "un'attitudine del cittadino alla lagnanza" e di una valutazione dei servizi che rientra nella sfera della massima soggettività.
L'indice sulla scuola, costruito da Legambiente nel rapporto Ecosistema scuola 2002, evidenzia divari enormi che riguardano la qualità delle infrastrutture e dei servizi (scuolabus, mense ecc.) ed evidenziano un'arretratezza del sistema in termini anche logistici, oltre che relativi a questioni più complesse quali la formulazione dei programmi o la struttura dei cicli scolastici. Fare lezione in aule dignitose e attrezzate dovrebbe essere il primo passo per un salto di qualità del sistema, almeno in alcune regioni.
Per quanto riguarda l'indice di pari opportunità, che valuta tanto il grado di partecipazione politica quanto quello di emancipazione economica, le regioni tradizionalmente rosse, il Trentino e il Piemonte rivelano i dati migliori, mentre le regioni del Sud i peggiori, confermando insomma alcuni luoghi comuni.
L'indice di precarietà merita qualche parola in più. L'idea all'origine di questo indicatore è relativa ai diritti di cui gode un lavoratore: se un individuo sta sul mercato del lavoro e non ha diritto a ferie, malattia, maternità, viene considerato un lavoratore precario. E' bene notare che si tratta dell'unico indice "in negativo", il cui valore aumenta con il peggiorare della situazione. Qui il dato più alto è quello di Calabria, Sardegna e Sicilia - connesso agli alti tassi di disoccupazione - ma risalta anche quello del Lazio, legato alla presenza di Roma, città di servizi al ribasso nel cui mercato del lavoro impazza la precarietà. Va sottolineato come i dati mostrino che in tutte le regioni almeno un quinto della forza lavoro non gode di diritti (la media nazionale è quasi pari a un quarto).
Inoltre occorre considerare che nell'indice non è stato contabilizzato quello che l'Istat chiama lavoro irregolare, ossia il lavoro nero. Quest'ultimo, infatti, può essere di vario tipo: vi è il caso del doppio lavoro del dipendente, quello del lavoratore autonomo o dell'operaio che svolge una parte del suo lavoro in nero, il caso del disoccupato, quello delle persone fuori dal mercato del lavoro come le casalinghe, gli studenti, gli immigrati clandestini. Tutte fattispecie che (almeno in parte) si sovrappongono con quelle già in qualche modo conteggiate e che dunque non è possibile aggiungere. Ciononostante, è bene ricordare che, a quel 23,79% dell'indice di precarietà del lavoro, occorre sommare un numero molto alto di lavoratori al nero. Basti pensare al mercato del lavoro immigrato, dove in alcuni comparti (il lavoro di cura, l'edilizia) percentuali tra il 25% e il 50% dei lavoratori, pur in regola con i documenti di soggiorno, sono in nero, dunque senza alcun diritto.

Le dimensioni della spesa pubblica
La quarta e ultima dimensione del QUARS è la spesa pubblica. Pur nella consapevolezza che quantità non si associa sempre con qualità, anche nella pubblica amministrazione, si è ritenuto cruciale analizzare l'ampiezza della spesa pubblica nelle regioni italiane. Questo perché è comunque importante determinare la disponibilità (e la spesa effettiva) di risorse per il perseguimento di obiettivi finalizzati al benessere collettivo. Infatti, in una fase come quella attuale, in cui tutti i livelli di governo, dal nazionale al locale, vedono le possibilità di intervento inibite dai vincoli all'uso della spesa pubblica, spesso ostativi ad un'azione redistributiva e rivolta agli interessi della collettività, partire da una misurazione di ciò che è già disponibile e realizzabile sembra essere il primo passo.
E' evidente che da ciò discenderà poi anche un giudizio di efficienza su chi realizza le politiche e gestisce il denaro pubblico: le regioni con le maggiori dotazioni (tra spesa dello Stato, della Regione, delle Provincie, dei Comuni e di altri enti della PA), oltre a quelle a statuto speciale, sono spesso nel Sud del paese e sono proprio quelle che sembrano contrastare meno i fenomeni di degrado sociale e ambientale. Ma il punto fondamentale è che si tratta comunque di risorse insufficienti a coprire le necessità, soprattutto nel meridione, se confrontate con gli altri paesi dell'Unione europea.
Il valore dell'indice dimensionale è infatti calcolato rispetto ai pro capite rapportati a dei valori obiettivo, scelti tra quelli degli stati membri dell'Unione che mostrano una maggiore capacità di spesa e di investimento adeguato alle esigenze sociali e ambientali.

Un'ultima considerazione è a cavallo tra metodologia e scelta analitica: i dati si riferiscono alla spesa per consumi finali della Pubblica amministrazione, cioè a quella parte di spesa che si riferisce esclusivamente alla produzione di servizi destinati ai cittadini. In particolare, dunque, sono esclusi da queste statistiche i trasferimenti (assegni, indennizzi, pensioni varie ecc.). Come detto, ciò corrisponde in parte ad un'esigenza metodologica - sono questi i dati forniti dall'Istat - ma è pienamente coerente con la visione dell'intervento pubblico nell'economia veicolata da questo rapporto: lo stato, gli enti locali, le amministrazioni pubbliche devono costruire modelli di equità e coesione sociale che siano basati sulle opportunità per i cittadini, sull'accesso e la promozione concreta dei diritti. Dunque, prima di tutto, curare i servizi e la loro qualità, poi preoccuparsi anche dei trasferimenti, che comunque nel nostro paese restano nettamente inferiori alla media europea (basti pensare agli esigui se non nulli trattamenti per disoccupazione e maternità).
A prescindere dalle distorsioni indotte dal caso delle regioni meridionali (soprattutto quelle a statuto speciale), i dati confermano che una buona dotazione di risorse pubbliche è fondamentale per garantire livelli adeguati di sviluppo umano, qualità sociale e protezione dell'ambiente: è il caso palese di Trentino Alto Adige, Liguria, Valle d'Aosta, ma anche di Sardegna e Umbria. Da notare in particolare la situazione di Veneto e Lombardia, già indietro nelle classifiche relative allo sviluppo umano che si trovano nella retroguardia anche per quanto concerne la dotazione di risorse pubbliche (pro capite). Si tratta comunque di due delle regioni più popolose d'Italia e, soprattutto nel caso della Lombardia, che arriva quasi a 9 milioni di abitanti e conta il 16% della popolazione nazionale, ciò può spiegare in parte questo fenomeno: si presume che la spesa pro capite non cresca linearmente con il numero di abitanti ma vi siano numerose economie di scala che ne favoriscano il contenimento. Nonostante ciò, comunque, è preoccupante ed emblematico che la regione più ricca d'Italia - tanto in termini di Pil quanto di reddito individuale - sia anche quella con la dotazione pro capite più bassa di spesa pubblica. Forse non è un caso che la Lombardia si trovi soltanto al nono posto secondo l'indice di sviluppo umano aggiustato, al settimo per ecosistema urbano, al sesto per qualità sociale.

L'indice QUARS
Si arriva così alla costruzione finale del QUARS, sintesi della quattro dimensioni sopra descritte: sviluppo umano, ecosistema urbano, qualità sociale e spesa pubblica. Come tutte le medie, anche questo indice non fa che sistemare i dati e ordinare i valori secondo un'attenuazione delle differenze parziali (su singole dimensioni) ed un'accentuazione di quelle complessive (su tutte le dimensioni).

Il Trentino Alto Adige, regione a statuto speciale, ricca, non densamente popolata e con città piccole, è così la prima regione d'Italia e la cattiva performance in relazione allo sviluppo umano (14° posto), dovuta prevalentemente all'anomalia sul tasso di scolarità superiore (il più basso del paese), non inficia il risultato complessivo grazie ad un valore medio nazionale dell'ISUa comunque alto. Liguria, Toscana, Friuli Venezia Giulia, Valle d'Aosta e Umbria, regioni ad alta qualità sociale e media o medio-alta ricchezza, confermano i risultati parziali già ottenuti.
Interessante il sorpasso del Veneto ad opera delle Marche: due regioni dal tessuto imprenditoriale importante ma in cui, evidentemente, la seconda (ben meno ricca della prima) riesce a coniugare meglio crescita economica e benessere sociale e individuale. Ed è proprio la comparazione tra dimensione economica di ciascuna regione (misurata attraverso il Pil) e QUARS che aiuta a leggere meglio i dati.

I valori del Pil pro capite, l'indicatore più usato di tutti, quello che dice quanti soldi abbiamo, quanto siamo ricchi (per quanto non indichi affatto come i soldi sono distribuiti) non indicano necessariamente una migliore qualità sociale, pur nella consapevolezza di tutti i limiti che il QUARS può avere. Certo tra le ultime cinque regioni nella classifica del QUARS quattro sono tra le più povere e questo conferma un divario Nord-Sud che colpisce i redditi così come la qualità sociale. Ma, anche qui, la Basilicata, sedicesima regione per Pil, è la quattordicesima nel QUARS, mentre la Sicilia, diciassettesima per prodotto interno lordo pro capite, diviene ultima. L'aggravante, per la Sicilia è quella di essere una Regione a statuto speciale, ed avere, quindi, una quantità di risorse pubbliche a disposizione ben maggiore che nelle altre regioni del Mezzogiorno. Evidentemente quei soldi sono spesi assai male, come denuncia spesso anche la Corte dei Conti.
Altri dati che saltano agli occhi in negativo sono la posizione della Lombardia (prima per Pil, dodicesima nel QUARS), del Piemonte (5° e 10° rispettivamente) e del Lazio (dal settimo all'undicesimo posto). Sembra dunque forte la incompatibilità tra sviluppo economico e industriale avanzato e qualità del benessere individuale e collettivo, così come chiara è la polarizzazione tra qualità della vita e contesti metropolitani (Milano, Roma, Torino). Caso positivo sembra essere l'Emilia Romagna, regione ricca ma anche con elevato livello di qualità sociale e discreta attenzione ambientale.

Sergio Marelli (sintesi)

A conclusione della conferenza Sergio Marelli del Forum Terzo Settore e presidente dell'associazione ONG, ha evidenziato l'importanza del livello locale per costruire lo sviluppo da inserire in un processo i cui tempi sono lunghi - ma dove la partecipazione di ogni cittadino è indispensabile.

Città e diritti, diritti di cittadinanza:
una nuova sfida per la società civile mondiale

Relatori

Introduzione alla conferenza

Gabriele Pipinato (sintesi)

Nicola Bullard: "Il 'Neo-imperialismo' dei diritti umani"

Miloon Kothari: "L'impatto della globalizzazione nel soddisfare i diritti all'abitazione. Le conseguenze della privatizzazione dei servizi idrici"

Vittorio Agnoletto: "Quaranta milioni di sieropositivi. Ma l'Aids non era ko?"

Iria Charão Rodrigues: "La partecipazione popolare nell'amministrazione dello Stato"

Roberto Bissio: "L'impatto sociale della globalizzazione sul mondo" (sintesi)

Alessandro Messina: "Nuovi indicatori di benessere. Una classifica delle regioni italiane"

Sergio Marelli (sintesi)

Città e diritti, diritti di cittadinanza: una nuova sfida per la società civile mondiale

Relatori

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