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Bilancio Partecipativo e Indicatori Locali di Sviluppo
dalla teoria alla pratica
Corso di formazione World Social Agenda
Oltre all'evento pubblico di Civitas, la World Social Agenda promuove un programma
di formazione indirizzato principalmente agli enti locali e ad organizzazioni
coinvolte nella gestione di modelli di partecipazione democratica a livello locale.
Questo asse, sostenuto da uno staff di tutori e relatori permanente, rappresenta
uno strumento di proposta di strumenti politici dell'Agenda Sociale.
Indice:
A. domande centrali
B. introduzione
C. contenuti e argomenti chiave
D. relatori e metodologia
E. contatti
F. lettura: Il modello Porto Alegre
A. Domande centrali
- cosa sono i bilanci partecipativi (BP)
- come rielaborare uno o più modelli esistenti adattandoli a municipi italiane?
- come si misurano i progressi?
- quali sono i vantaggi immediati, quali le difficoltà?
- come coinvolgere i propri rappresentanti degli Enti Locali?
B. Introduzione
Il corso muove da una semplice tesi:
- le risposte locali ai nuovi dilemmi urbani risultano frequentemente più
efficaci quando muovono dalle percezioni, motivazioni e tratti culturali
locali.
A sostegno di tale tesi troviamo, per esempio, le 55 esperienze denominate
dalle Nazioni Unite good & best practices, nate alla fine degli anni
ottanta nel Brasile post-dittatura e di cui sono molto conosciuti gli esempi
di Porto Alegre (si veda il punto F), ma anche di Belem, S. Andrè, Belo Horizonte
etc. Negli ultimi anni tali esperienze sono sorte anche nel resto dell’America
Latina, in Africa, Asia e in paesi dell’Europa Occidentale.
Non si tratta oggi di leggere queste esperienze in termini di ‘modelli
assoluti di governance’ o di verificarne l’efficacia solo in base all’impatto
avuto in termini economici. Obiettivo del corso è saperne esaminare benefici
e limiti attraverso un’analisi a largo spettro di settori diversi dello sviluppo
urbano ed in rapporto alle peculiarità dei contesti e dei momenti storici
in cui prendono forma.
C. Contenuti e argomenti chiave
- le tappe che hanno portato alla formulazione e all’applicazione di BP in
contesti locali: condizioni e contesto specifici, elementi utili a definire
la trasformazione di meccanismi generici di intervento politico-urbanistico
in strumenti di azione locale contestualizzata strettamente connessi
alle caratteristiche storico/identitarie del luogo in cui sono stati sperimentati;
il caso di Porto Alegre;
- meccanismi di funzionamento: BP quale strumento attorno cui aggregare strategie
di trasformazione della politica urbana, verso una ‘democrazia sostantiva’;
città formale e città informale nel funzionamento di questa nuova istituzione
appartenente ad una sfera pubblica non statale; sinergie fra democrazia
diretta e rappresentativa; BP come un processo pedagogico bilaterale (cittadini
e Potere Pubblico crescono parallelamente e arricchiscono il loro modo di
leggere la città);
- come incoraggiare la partecipazione e il sapere locale: il recupero del
sapere collettivo come luogo di identificazione dei valori dell’abitare, del
convivere, del lavorare, dell’ozio e il confronto fra modelli diversi di lettura
della qualità della vita. Indicatori di natura globale e indicatori locali;
l’esperienza e le proposte dei vari organismi internazionali e di enti e organismi
non governativi locali;
- la lettura del territorio, strutture aperte e flessibile del BP e composizione
dei conflitti; strumenti e capacità di adattamento alle esigenze locali in
grado di valorizzare quanto gli abitanti delle diverse regioni e quartieri
della città si mostrano in grado di proporre e produrre autonomamente; analisi
e progettazione in merito al proprio contesto di appartenenza;
- esperienze diverse e di adattamento del modello di Porto Alegre: dalla
pianificazione agricola su piccola scala’ nello Stato di Santa Catarina, alle
cinture urbane di Montevideo, Lima o Buenos Aires, Parigi, Barcellona o Bristol;
dal ruolo dei gruppi giovanili e delle scuole a quello delle comunità di fede.
D. Relatori e metodologia
Il corso muove dall’esperienza del corso residenziale per amministratori
locali messo a punto da World Social Agenda a Trento a maggio 2002. Propone
una combinazione di saggi teorici, schede e strumenti applicativi, simulazioni
e esercizi pratici e in piccoli gruppi di lavoro per facilitare non solo un’acquisizione
dei concetti centrali del corso, ma anche la formulazione di mappe concettuali
e la sperimentazione di moduli per la proposta di modelli e contenuti del
corso in ambito locale.
Affianca quindi ad esperti e formatori italiani input da rappresentanti qualificati
di esperienze straniere ed organismi internazionali, a partire da una rilevazione
delle esigenze locali cui il corso è sollecitato a rispondere. Si avvale inoltre
del supporto per la sviluppo multimediale e on-line del sito Unimondo.
Il corso prevede un modulo base di almeno quattro sessioni (due giornate o
quattro mezze giornate) con la possibilità di essere integrato da altre due-quattro
sessioni su temi di specifico interesse del contesto locale che sollecita
il corso e attraverso un processo di coinvolgimento attivo di persone che
in tale contesto operano nella progettazione e facilitazione delle attività
del corso.
E. Contatti
Segreteria World Social Agenda
CP 1023, 35100 Padova
Tel. 049/8787507
asurian@unimondo.org
www.unimondo.org/wsa
F. Il “modello” Porto Alegre
Il caso di Porto Alegre, al di là delle peculiarità ‘locali’ che
l’hanno reso tanto notevole, puntualizza varie necessità imprescindibili per
la riuscita di un rinnovamento di tale portata. Qui vale la pena estrapolarne
tre:
- Il bisogno di guardare in modo nuovo al decentramento, che non può essere
limitato a semplice misura amministrativa, ma dovrebbe rappresentare una
delle condizioni della democratizzazione dello Stato, il cui quantitativo
democratico ha più importanza del contributo all’efficienza ottenibile dalle
stesse politiche successivamente attivate. Esso deve cioè porsi prioritariamente
come strumento di perfezionamento e crescita parallela delle istituzioni,
della cittadinanza nel suo complesso ed in particolare delle organizzazioni
della società civile la cui tendenza – in un contesto di crisi economica
– può essere quella di appiattirsi su rivendicazioni di tipo immediatista
(confondendo la giusta salvaguardia di una posizione di indipendenza organizzativa
davanti al governo e ai partiti con l’autonomia politico-ideologica davanti
alla società in generale) quando non di accettare compromessi di natura
clientelistica.
È proprio a questo scopo che ad essere messe in discussione non devono essere
singole strategie di azione, ma lo stesso concetto di bene pubblico,
da ridefinire relazionalmente come risultante di tensioni nascenti da quella
diversità irriducibile che genera talvolta risultati imprevedibili e stimoli
creativi frutto di necessità diverse. A Porto Alegre, l’Amministrazione
è partita da alcuni punti fermi – riassunti nel ‘Diritto alla città per
tutti’ inteso come ‘umbrella right’ di altri diritti individuali
e collettivi tradizionalmente non garantiti a molti – e così ha chiarito
alcuni valori ritenuti non negoziabili, per aprire poi un dibattito mirato
alla definizione progressiva del ‘bene comune’; l’ha inteso, quindi, non
come un dato considerato costituito prima e al di fuori dei processi
di politiche e di piano (Crosta, 1998), ma come un valore composto dalla
combinazione di presupposti necessari dell’agire e di esiti eventuali –
talora non intenzionali – prodotti dall’agire stesso, magari guidato di
volta in volta da obiettivi differenti.
- Questo modo di procedere si è imperniato su un’attenuazione delle relazioni
di ruolo fra gli attori dei processi di governo cittadino, non basate sulla
sottolineatura di contrasti fra pubblico e privato, né sulla discrasia fra
tecnici e politici o fra istituzioni e società civile, quanto sull’esplicitazione
di diritti e doveri comuni all’uomo-cittadino nei diversi ruoli che può
assumere all’interno della città . Solo all’interno di questo sistema di
riforme ‘centrato sull’uomo’ e sulla ricostruzione di rapporti fra persone
e fra collettività, più che fra blocchi di poteri contrapposti, ha potuto
prendere piede quel consistente fenomeno di crescita e apprendimento mutuo
che è una delle principali caratteristiche distintive del bilancio partecipativo
(in portoghese: orçamento participativo, O.P.) anche in confronto ad altri
processi di democrazia diretta sviluppati altrove. Questo perché la frequenza
e l’intensità degli incontri pubblici – uniti alla leggibile sostantività
degli effetti che essi inducono nel ridirezionamento delle politiche – hanno
generato in molti partecipanti e nell’associazionismo di base il desiderio
di essere preparati ad affrontare ‘paritariamente’ quei rappresentanti delle
istituzioni chiamati a rapportarsi direttamente con i cittadini. Si è così
verificato come il meccanismo partecipativo - ‘sciogliendo’ in esseri umani
singoli il fronte prima compatto e insuperabile della barriera burocratico-amministrativa,
per decenni identificata tout court come ‘le Istituzioni’ - possa
stimolare da due direzioni diverse un avvicinamento a mezza strada che colmi
la distanza fra società politica e società civile; e serva a smaterializzare
quel terzo potere che potremmo definire ‘società tecnica’ che ad
ogni latitudine del pianeta costituisce entità sfuggente, che si spaccia
per emanazione e ‘braccio attuatore’ del potere politico, ma che in realtà
si pone come un vero contropotere nei confronti di questo, ponendogli tutti
i vincoli che il foucaultiano potere del sapere sa inventare, e facendo
leva sull’enorme forza contrattuale che la non licenziabilità dei quadri
tecnici offre.
Nel percorso creato a Porto Alegre, la partecipazione – criterio raccomandato
ormai nei documenti di tutte le istituzioni Internazionali e finanziarie,
soprattutto come strumento di pax sociale e mezzo per far accettare
misure ridotte ed interventi minimi degli enti pubblici – è stata per certi
versi ‘deideologizzata’; non è stata, infatti, individuata dall’Amministrazione
come strumento di acquisizione di un assenso, ma come mezzo di produzione
di senso e al contempo di consenso (inteso quale senso in comune)
per le stesse politiche. Il consenso non è stato, pertanto, ridotto a oggetto
di strategia, ma se ne è riconosciuta la natura interattiva ed eventuale,
frutto di una costruzione multipla e di lungo periodo in cui gli stessi
tecnici possono talora intervenire come semplici ‘cittadini’ mentre i percorsi
di formazione attuati a vantaggio di questi ultimi li fanno talora assurgere
a ‘quasi-tecnici’ nell’esame di problemi e nell’individuazione di soluzioni;
e il risultato sembra essere stato ‘solido’, come dimostra la triplice rielezione
dell’Amministrazione Popolare alla guida della città. Quello che si è così
sviluppato è stato un processo che ben risponde alle sfide della modernità
e, soprattutto, alla crisi di legittimità degli Stati contemporanei, incorporando
la convinzione che i problemi dell’esclusione sociale e della concentrazione
degli insediamenti umani nei centri urbani non possono essere trattati solamente
attraverso politiche compensatorie di impianto tecnicistico, ma richiedono
l’attuazione di politiche pubbliche che modifichino la distribuzione
della rendita e del potere nelle città e negli stati, concretizzando forme
di partecipazione diretta nelle gestioni pubbliche.
- Una terza ed ultima riflessione riguarda, infine, un tema importante ai
fini della riproducibilità o della ‘traslazione di contesto’ dell’esperienze
portoalegrense in ambiti diversi. Il Bilancio Partecipativo è un processo
nato e cresciuto in posizione centrale, ma grazie all’interessamento di
chi era ‘ai margini’, senza cui probabilmente non sarebbe mai decollato.
Solo di recente, infatti (soprattutto a partire dall’Istituzione delle Assemblee
Tematiche nel 1994) sta conquistando ceti più abbienti della popolazione,
ed è ancora ben lontano dall’entrare ‘a pieno regime’ quanto a partecipazione
estesa della cittadinanza . Le teorie sociologiche sulla forza dei legami
deboli da quasi 30 anni osservano che di solito coloro che adottano precocemente
un’innovazione – i cosiddetti early innovators – per lo più sono
individui ‘marginali’, che rischiano meno dei soggetti in posizione ‘centrale’,
sono meno frenati da conformismi e apparenze sociali e agiscono spinti dalla
necessità per poi scoprire (o talora neppure rendersi conto) di aver aperto
una nuova strada che anche altri percorreranno, di aver quindi agito come
ponti locali per un rinnovamento voluto anche ‘dall’alto’ ma costruito
secondo criteri ‘bottom-up’.
Il ‘Bilancio Partecipativo’ ha preso piede proprio grazie alla ‘forza dei
legami deboli’, e - per crescere in coesione e diffusione - continua ad
affidarsi anche ai reticoli di relazioni interpersonali casuali, a quelli
dove la rarefazione di alcuni dei fattori indicativi dell’intensità dei
legami crea ponti incompleti ; il meccanismo conta sul fatto che
se almeno il messaggio della propria utilità per le comunità che partecipano
arriva (e attraverso i legami deboli può farlo in modo più ampio e rapido,
superando più facilmente le distanze sociali e gettando connessioni tra
reti differenti di relazioni già organizzate) sarà poi il contatto diretto
stabilito al suo interno fra Amministrazione e cittadini ad approfondire
qualitativamente i nuovi legami. Questo è un fattore da tenere in debito
conto specie quando si pensa di riproporre processi analoghi all’O.P. nei
contesti occidentali, dove i fenomeni di povertà urbana non sono così massivi
da potersi assumere ‘a priori’ come leve di sicura presa per il lancio
e l’attecchimento della democratizzazione, a somiglianza di quanto è avvenuto
in molti Paesi definiti ‘in via di sviluppo’. In questi, infatti, la gravità
dei macroscopici problemi condensati nei centri maggiori ha potuto servire
talora da sfida per innescare fenomeni ‘virtuosi’ di discontinuità
con le modalità tradizionali di gestione urbana e per radicare politiche
innovative virtuose. Bisognerà quindi cercare forme alternative perché anche
nei nostri contesti le Amministrazioni periferiche possano incisivamente
ampliare il significato delle ‘politiche sociali compensatorie’ del disimpegno
statale che sono chiamate ad approntare, e - riducendo i contenuti competitivi
ed il ‘centralismo locale’ che (in assenza di un reale decentramento di
risorse non limitato ad uno ‘scarico di responsabilità’ in nome del nebbioso
concetto di sussidiarietà) oggi rischiano di mettere in moto - sappiano
candidarsi a guidare una riforma dal basso dei rapporti fra livelli politici
e fra essi e la cittadinanza.
Giovanni Allegretti
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