Bilancio Partecipativo e Indicatori Locali di Sviluppo
dalla teoria alla pratica
Corso di formazione World Social Agenda


Oltre all'evento pubblico di Civitas, la World Social Agenda promuove un programma di formazione indirizzato principalmente agli enti locali e ad organizzazioni coinvolte nella gestione di modelli di partecipazione democratica a livello locale.
Questo asse, sostenuto da uno staff di tutori e relatori permanente, rappresenta uno strumento di proposta di strumenti politici dell'Agenda Sociale.

Indice:
A. domande centrali
B. introduzione
C. contenuti e argomenti chiave
D. relatori e metodologia
E. contatti
F. lettura: Il modello Porto Alegre



A. Domande centrali

• cosa sono i bilanci partecipativi (BP)
• come rielaborare uno o più modelli esistenti adattandoli a municipi italiane?
• come si misurano i progressi?
• quali sono i vantaggi immediati, quali le difficoltà?
• come coinvolgere i propri rappresentanti degli Enti Locali?

B. Introduzione

Il corso muove da una semplice tesi:

• le risposte locali ai nuovi dilemmi urbani risultano frequentemente più efficaci quando muovono dalle percezioni, motivazioni e tratti culturali locali.

A sostegno di tale tesi troviamo, per esempio, le 55 esperienze denominate dalle Nazioni Unite good & best practices, nate alla fine degli anni ottanta nel Brasile post-dittatura e di cui sono molto conosciuti gli esempi di Porto Alegre (si veda il punto F), ma anche di Belem, S. Andrè, Belo Horizonte etc. Negli ultimi anni tali esperienze sono sorte anche nel resto dell’America Latina, in Africa, Asia e in paesi dell’Europa Occidentale.

Non si tratta oggi di leggere queste esperienze in termini di ‘modelli assoluti di governance’ o di verificarne l’efficacia solo in base all’impatto avuto in termini economici. Obiettivo del corso è saperne esaminare benefici e limiti attraverso un’analisi a largo spettro di settori diversi dello sviluppo urbano ed in rapporto alle peculiarità dei contesti e dei momenti storici in cui prendono forma.

C. Contenuti e argomenti chiave

1. le tappe che hanno portato alla formulazione e all’applicazione di BP in contesti locali: condizioni e contesto specifici, elementi utili a definire la trasformazione di meccanismi generici di intervento politico-urbanistico in strumenti di azione locale contestualizzata strettamente connessi alle caratteristiche storico/identitarie del luogo in cui sono stati sperimentati; il caso di Porto Alegre;
   
2. meccanismi di funzionamento: BP quale strumento attorno cui aggregare strategie di trasformazione della politica urbana, verso una ‘democrazia sostantiva’; città formale e città informale nel funzionamento di questa nuova istituzione appartenente ad una sfera pubblica non statale; sinergie fra democrazia diretta e rappresentativa; BP come un processo pedagogico bilaterale (cittadini e Potere Pubblico crescono parallelamente e arricchiscono il loro modo di leggere la città);
   
3. come incoraggiare la partecipazione e il sapere locale: il recupero del sapere collettivo come luogo di identificazione dei valori dell’abitare, del convivere, del lavorare, dell’ozio e il confronto fra modelli diversi di lettura della qualità della vita. Indicatori di natura globale e indicatori locali; l’esperienza e le proposte dei vari organismi internazionali e di enti e organismi non governativi locali;
   
4. la lettura del territorio, strutture aperte e flessibile del BP e composizione dei conflitti; strumenti e capacità di adattamento alle esigenze locali in grado di valorizzare quanto gli abitanti delle diverse regioni e quartieri della città si mostrano in grado di proporre e produrre autonomamente; analisi e progettazione in merito al proprio contesto di appartenenza;
   
5. esperienze diverse e di adattamento del modello di Porto Alegre: dalla pianificazione agricola su piccola scala’ nello Stato di Santa Catarina, alle cinture urbane di Montevideo, Lima o Buenos Aires, Parigi, Barcellona o Bristol; dal ruolo dei gruppi giovanili e delle scuole a quello delle comunità di fede.
   
   

D. Relatori e metodologia

Il corso muove dall’esperienza del corso residenziale per amministratori locali messo a punto da World Social Agenda a Trento a maggio 2002. Propone una combinazione di saggi teorici, schede e strumenti applicativi, simulazioni e esercizi pratici e in piccoli gruppi di lavoro per facilitare non solo un’acquisizione dei concetti centrali del corso, ma anche la formulazione di mappe concettuali e la sperimentazione di moduli per la proposta di modelli e contenuti del corso in ambito locale.

Affianca quindi ad esperti e formatori italiani input da rappresentanti qualificati di esperienze straniere ed organismi internazionali, a partire da una rilevazione delle esigenze locali cui il corso è sollecitato a rispondere. Si avvale inoltre del supporto per la sviluppo multimediale e on-line del sito Unimondo.

Il corso prevede un modulo base di almeno quattro sessioni (due giornate o quattro mezze giornate) con la possibilità di essere integrato da altre due-quattro sessioni su temi di specifico interesse del contesto locale che sollecita il corso e attraverso un processo di coinvolgimento attivo di persone che in tale contesto operano nella progettazione e facilitazione delle attività del corso.

E. Contatti

Segreteria World Social Agenda
CP 1023, 35100 Padova
Tel. 049/8787507
asurian@unimondo.org
www.unimondo.org/wsa

F. Il “modello” Porto Alegre

Il caso di Porto Alegre, al di là delle peculiarità ‘locali’ che l’hanno reso tanto notevole, puntualizza varie necessità imprescindibili per la riuscita di un rinnovamento di tale portata. Qui vale la pena estrapolarne tre:

1. Il bisogno di guardare in modo nuovo al decentramento, che non può essere limitato a semplice misura amministrativa, ma dovrebbe rappresentare una delle condizioni della democratizzazione dello Stato, il cui quantitativo democratico ha più importanza del contributo all’efficienza ottenibile dalle stesse politiche successivamente attivate. Esso deve cioè porsi prioritariamente come strumento di perfezionamento e crescita parallela delle istituzioni, della cittadinanza nel suo complesso ed in particolare delle organizzazioni della società civile la cui tendenza – in un contesto di crisi economica – può essere quella di appiattirsi su rivendicazioni di tipo immediatista (confondendo la giusta salvaguardia di una posizione di indipendenza organizzativa davanti al governo e ai partiti con l’autonomia politico-ideologica davanti alla società in generale) quando non di accettare compromessi di natura clientelistica.
   
   È proprio a questo scopo che ad essere messe in discussione non devono essere singole strategie di azione, ma lo stesso concetto di bene pubblico, da ridefinire relazionalmente come risultante di tensioni nascenti da quella diversità irriducibile che genera talvolta risultati imprevedibili e stimoli creativi frutto di necessità diverse. A Porto Alegre, l’Amministrazione è partita da alcuni punti fermi – riassunti nel ‘Diritto alla città per tutti’ inteso come ‘umbrella right’ di altri diritti individuali e collettivi tradizionalmente non garantiti a molti – e così ha chiarito alcuni valori ritenuti non negoziabili, per aprire poi un dibattito mirato alla definizione progressiva del ‘bene comune’; l’ha inteso, quindi, non come un dato considerato costituito prima e al di fuori dei processi di politiche e di piano (Crosta, 1998), ma come un valore composto dalla combinazione di presupposti necessari dell’agire e di esiti eventuali – talora non intenzionali – prodotti dall’agire stesso, magari guidato di volta in volta da obiettivi differenti.
   
   
2. Questo modo di procedere si è imperniato su un’attenuazione delle relazioni di ruolo fra gli attori dei processi di governo cittadino, non basate sulla sottolineatura di contrasti fra pubblico e privato, né sulla discrasia fra tecnici e politici o fra istituzioni e società civile, quanto sull’esplicitazione di diritti e doveri comuni all’uomo-cittadino nei diversi ruoli che può assumere all’interno della città . Solo all’interno di questo sistema di riforme ‘centrato sull’uomo’ e sulla ricostruzione di rapporti fra persone e fra collettività, più che fra blocchi di poteri contrapposti, ha potuto prendere piede quel consistente fenomeno di crescita e apprendimento mutuo che è una delle principali caratteristiche distintive del bilancio partecipativo (in portoghese: orçamento participativo, O.P.) anche in confronto ad altri processi di democrazia diretta sviluppati altrove. Questo perché la frequenza e l’intensità degli incontri pubblici – uniti alla leggibile sostantività degli effetti che essi inducono nel ridirezionamento delle politiche – hanno generato in molti partecipanti e nell’associazionismo di base il desiderio di essere preparati ad affrontare ‘paritariamente’ quei rappresentanti delle istituzioni chiamati a rapportarsi direttamente con i cittadini. Si è così verificato come il meccanismo partecipativo - ‘sciogliendo’ in esseri umani singoli il fronte prima compatto e insuperabile della barriera burocratico-amministrativa, per decenni identificata tout court come ‘le Istituzioni’ - possa stimolare da due direzioni diverse un avvicinamento a mezza strada che colmi la distanza fra società politica e società civile; e serva a smaterializzare quel terzo potere che potremmo definire ‘società tecnica’ che ad ogni latitudine del pianeta costituisce entità sfuggente, che si spaccia per emanazione e ‘braccio attuatore’ del potere politico, ma che in realtà si pone come un vero contropotere nei confronti di questo, ponendogli tutti i vincoli che il foucaultiano potere del sapere sa inventare, e facendo leva sull’enorme forza contrattuale che la non licenziabilità dei quadri tecnici offre.
   
   Nel percorso creato a Porto Alegre, la partecipazione – criterio raccomandato ormai nei documenti di tutte le istituzioni Internazionali e finanziarie, soprattutto come strumento di pax sociale e mezzo per far accettare misure ridotte ed interventi minimi degli enti pubblici – è stata per certi versi ‘deideologizzata’; non è stata, infatti, individuata dall’Amministrazione come strumento di acquisizione di un assenso, ma come mezzo di produzione di senso e al contempo di consenso (inteso quale senso in comune) per le stesse politiche. Il consenso non è stato, pertanto, ridotto a oggetto di strategia, ma se ne è riconosciuta la natura interattiva ed eventuale, frutto di una costruzione multipla e di lungo periodo in cui gli stessi tecnici possono talora intervenire come semplici ‘cittadini’ mentre i percorsi di formazione attuati a vantaggio di questi ultimi li fanno talora assurgere a ‘quasi-tecnici’ nell’esame di problemi e nell’individuazione di soluzioni; e il risultato sembra essere stato ‘solido’, come dimostra la triplice rielezione dell’Amministrazione Popolare alla guida della città. Quello che si è così sviluppato è stato un processo che ben risponde alle sfide della modernità e, soprattutto, alla crisi di legittimità degli Stati contemporanei, incorporando la convinzione che i problemi dell’esclusione sociale e della concentrazione degli insediamenti umani nei centri urbani non possono essere trattati solamente attraverso politiche compensatorie di impianto tecnicistico, ma richiedono l’attuazione di politiche pubbliche che modifichino la distribuzione della rendita e del potere nelle città e negli stati, concretizzando forme di partecipazione diretta nelle gestioni pubbliche.
   
   
3. Una terza ed ultima riflessione riguarda, infine, un tema importante ai fini della riproducibilità o della ‘traslazione di contesto’ dell’esperienze portoalegrense in ambiti diversi. Il Bilancio Partecipativo è un processo nato e cresciuto in posizione centrale, ma grazie all’interessamento di chi era ‘ai margini’, senza cui probabilmente non sarebbe mai decollato. Solo di recente, infatti (soprattutto a partire dall’Istituzione delle Assemblee Tematiche nel 1994) sta conquistando ceti più abbienti della popolazione, ed è ancora ben lontano dall’entrare ‘a pieno regime’ quanto a partecipazione estesa della cittadinanza . Le teorie sociologiche sulla forza dei legami deboli da quasi 30 anni osservano che di solito coloro che adottano precocemente un’innovazione – i cosiddetti early innovators – per lo più sono individui ‘marginali’, che rischiano meno dei soggetti in posizione ‘centrale’, sono meno frenati da conformismi e apparenze sociali e agiscono spinti dalla necessità per poi scoprire (o talora neppure rendersi conto) di aver aperto una nuova strada che anche altri percorreranno, di aver quindi agito come ponti locali per un rinnovamento voluto anche ‘dall’alto’ ma costruito secondo criteri ‘bottom-up’.
   
   Il ‘Bilancio Partecipativo’ ha preso piede proprio grazie alla ‘forza dei legami deboli’, e - per crescere in coesione e diffusione - continua ad affidarsi anche ai reticoli di relazioni interpersonali casuali, a quelli dove la rarefazione di alcuni dei fattori indicativi dell’intensità dei legami crea ponti incompleti ; il meccanismo conta sul fatto che se almeno il messaggio della propria utilità per le comunità che partecipano arriva (e attraverso i legami deboli può farlo in modo più ampio e rapido, superando più facilmente le distanze sociali e gettando connessioni tra reti differenti di relazioni già organizzate) sarà poi il contatto diretto stabilito al suo interno fra Amministrazione e cittadini ad approfondire qualitativamente i nuovi legami. Questo è un fattore da tenere in debito conto specie quando si pensa di riproporre processi analoghi all’O.P. nei contesti occidentali, dove i fenomeni di povertà urbana non sono così massivi da potersi assumere ‘a priori’ come leve di sicura presa per il lancio e l’attecchimento della democratizzazione, a somiglianza di quanto è avvenuto in molti Paesi definiti ‘in via di sviluppo’. In questi, infatti, la gravità dei macroscopici problemi condensati nei centri maggiori ha potuto servire talora da sfida per innescare fenomeni ‘virtuosi’ di discontinuità con le modalità tradizionali di gestione urbana e per radicare politiche innovative virtuose. Bisognerà quindi cercare forme alternative perché anche nei nostri contesti le Amministrazioni periferiche possano incisivamente ampliare il significato delle ‘politiche sociali compensatorie’ del disimpegno statale che sono chiamate ad approntare, e - riducendo i contenuti competitivi ed il ‘centralismo locale’ che (in assenza di un reale decentramento di risorse non limitato ad uno ‘scarico di responsabilità’ in nome del nebbioso concetto di sussidiarietà) oggi rischiano di mettere in moto - sappiano candidarsi a guidare una riforma dal basso dei rapporti fra livelli politici e fra essi e la cittadinanza.
   
   

Giovanni Allegretti