Focus 5c: accoglienza in Italia

La riflessione che verrà qui presentata si riferisce al sistema di accoglienza predisposto a livello nazionale per gestire la cosiddetta “emergenza migranti”, cioè sbarchi o arrivi via terra di persone prive di validi documenti di viaggio o di ingresso in Italia.

Come più volte precisato, non si tratta di un fenomeno così preoccupante ed emergenziale (leggi il focus Italia), nonostante il governo italiano dal 2002 continui ininterrottamente a dichiarare, tramite decreto legislativo, lo stato di emergenza al fine di fronteggiare il “massiccio afflusso di stranieri che giungono irregolarmente in Italia, creando una situazione particolarmente critica, segnatamente sotto gli aspetti dell’ordine pubblico, dell’accoglienza e della temporanea permanenza” (Presidenza del Consiglio dei Ministri, 20 marzo 2002). Questo atto legislativo ufficializza lo “stato di crisi” e “l’emergenza” diventa la situazione connotante l’attuale fenomeno migratorio determinando la linea di azione e di gestione dei flussi che si orienta in due direzioni: quella della sicurezza e quella dell’accoglienza. La prima è legata al controllo delle frontiere, la seconda al soccorso e all’accoglienza delle persone (leggi anche il focus Europa). Qui di seguito verrà affrontata sinteticamente la questione umanitaria dell’accoglienza fornendo alcuni elementi per ricostruire la complessa struttura del sistema che la sostiene, senza la pretesa di descriverne e spiegarne tutti gli aspetti.

Come è organizzata l’accoglienza in Italia?

Innanzitutto esiste una prima accoglienza o accoglienza primaria e una seconda accoglienza o accoglienza secondaria.

La prima accoglienza è legata al primo contatto con i migranti al momento del loro arrivo. I cittadini stranieri che fanno ingresso in modo irregolare in Italia sono accolti nei centri per l'immigrazione dove ricevono assistenza, vengono identificati e trattenuti in vista dell'espulsione oppure per le procedure di accertamento dei relativi requisiti, nel caso facciano richiesta di protezione internazionale. La procedura è però soggetta a continue modifiche che più che semplificare e facilitare, complicano e disumanizzano la relazione tra immigrato e sistema di accoglienza. Queste strutture di prima “accoglienza” che servono per fronteggiare l’“emergenza” si dividono in

1. centri di primo soccorso e accoglienza (CPSA): dove i migranti vengono identificati, fotosegnalati e rilasciano le impronte digitali; ricevono le prime cure mediche; possono fare domanda di protezione internazionale. Da qui, a seconda della loro condizione, vengono trasferiti in altri centri (seconda accoglienza);
2. centri di accoglienza (CDA): dove lo straniero rintracciato sul territorio nazionale viene trattenuto per il tempo necessario alla sua identificazione e all'accertamento sulla regolarità della sua permanenza in Italia;
3. centri di accoglienza per richiedenti asilo (CARA): dove viene trattenuto lo straniero irregolare che richiede la protezione internazionale, identificato (fotosegnalamento e impronte digitali) e avviata la procedura relativa alla richiesta di protezione internazionale.
4. centri di identificazione ed espulsione (CIE): dove sono trattenuti gli stranieri giunti in modo irregolare in Italia e che non fanno richiesta di protezione internazionale o non ne hanno i requisiti; i CIE sono stati istituiti per evitare la dispersione sul territorio di chi è in via di espulsione e in attesa di rimpatrio.

La nomea di questi centri è più legata alla mala gestione e alle più volte denunciate situazioni di disagio, violenza, maltrattamento che non ad una vera e propria situazione di accoglienza. Considerate le difficoltà di questi centri di prima accoglienza attanagliati da numeri crescenti, procedure burocratiche farraginose ed impreparazione, l’Unione Europea ha introdotto nel 2015 il sistema degli hotspot. Secondo la Commissione Europea, quello degli hotspot dovrebbe essere un “metodo di gestione dei flussi migratori eccezionali per dare sostegno agli Stati membri in prima linea nell’affrontare le fortissime pressioni migratorie alle frontiere esterne dell’UE”. Coinvolti nelle operazioni di identificazione, registrazione e rilevamento delle impronte digitali dei migranti in arrivo, insieme alle autorità dello Stato, sono l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO), l’Agenzia dell’UE per la gestione delle frontiere (Frontex), l’Agenzia di cooperazione di polizia dell’UE (Europol) e l’Agenzia per la cooperazione giudiziaria dell’UE (EUROJUST). L’Italia, insieme alla Grecia, è il primo stato cui si sta attuando il metodo basato sugli hotspot: attualmente sono attivi quelli di Lampedusa, Trapani, Pozzallo e Taranto. A partire dall’hotspot, il migrante dovrebbe essere ricollocato in un’altra struttura temporanea o respinto e rimanere quindi in attesa del rimpatrio.

La ricollocazione in un’altra struttura rientra nelle procedure di accoglienza secondaria. Tra queste c’è lo SPRAR, cioè il Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati, una rete di centri destinata ai richiedenti e ai titolari di protezione internazionale istituita con la legge n. 189/2002 . In origine, era nato per accompagnare soggetti già titolari di una forma di protezione internazionale (rifugiati, titolari di protezione sussidiaria o umanitaria) all’interno di un processo di integrazione sociale ed economica, ma fin dai suoi primi anni di vita ha dovuto far fronte alle carenze del sistema di prima accoglienza, prevedendo l’assistenza anche per i richiedenti protezione. L’approccio dello SPRAR è quello dell’empowerment della persona migrante, inteso come “un processo individuale e organizzato, attraverso il quale le singole persone possono (ri)costruire le proprie capacità di scelta e di progettazione e (ri)acquistare la percezione del proprio valore, delle proprie potenzialità e opportunità”.¹ Per attivare lo SPRAR, gli enti locali, cioè Comuni, Provincie e Regioni, possono fare richiesta ed avere a disposizione fondi pubblici che il  Ministero dell'Interno eroga attraverso il Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo.² La partecipazione degli enti locali è quindi volontaria e si basa sulle sinergie con gli “enti gestori”, come le cooperative, parrocchie o associazioni, che hanno il compito di realizzare praticamente i servizi di accoglienza integrata. Ciò significa che oltre a fornire vitto e alloggio, si provvede “alla realizzazione di attività di accompagnamento sociale, finalizzate alla conoscenza del territorio e all’effettivo accesso ai servizi locali, fra i quali l’assistenza socio-sanitaria; sono inoltre previste attività per facilitare l’apprendimento dell’italiano e l’istruzione degli adulti, l’iscrizione a scuola dei minori in età dell’obbligo scolastico, nonché ulteriori interventi di informazione legale sulla procedura per il riconoscimento della protezione internazionale e sui diritti e doveri dei beneficiari in relazione al loro status”.

A livello nazionale ci sono Regioni con una rete di servizi più diffusa e con un numero importante di posti di accoglienza, come Sicilia, Lazio, Calabria, Puglia e Campania e altre più marginali, con meno posti, come il Veneto, il Trentino Alto Adige o la Sardegna. Il Sistema prevede, inoltre, progetti specifici per persone con disabilità o problemi di salute fisica o mentale, per persone particolarmente vulnerabili come i minori non accompagnati, le vittime di tortura, i nuclei monoparentali, le donne sole in stato di gravidanza.

Lo SPRAR potrebbe anche occuparsi di prima accoglienza, ma, essendo i Sindaci i primi a doversi attivare per proporre i progetti, non sempre è così facile soprattutto perché, in termini di consenso elettorale, accogliere richiedenti asilo, non è attualmente una carta vincente.

Per facilitare la diffusione di un sistema effettivamente accogliente e capace di gestire in modo efficace la domanda crescente di alloggi e non solo, a settembre 2016 è stato elaborato un piano nazionale di ripartizione dei richiedenti asilo. Il Ministro dell’Interno auspica che il piano possa “strutturare un sistema di accoglienza dei migranti, diffuso sull’intero territorio nazionale, che garantisca una ripartizione equilibrata dei posti per l’ospitalità dei richiedenti asilo e rifugiati, sia per i livelli regionale e provinciale che per quello comunale”. Dal punto di vista quantitativo, si parla di distribuire in modo equilibrato una media di 2,5 richiedenti asilo ogni mille abitanti, differenziando i Comuni in tre classi. Ai Comuni fino a 2.000 abitanti verranno assegnati fino ad un massimo di 5 richiedenti; con più di 2.000 abitanti a seconda del totale dei residenti e le città metropolitane si vedranno assegnare 1,5 rifugiati ogni mille abitanti. Ad ogni Comune la scelta di richiedere più persone rispetto a quante gliene spetterebbero.

L’attuale situazione dell’accoglienza si presenta in questo modo: secondo i dati del Ministero dell’Interno, al 31 marzo 2016 erano 111.081 le persone ospiti delle strutture. Nel 2015, l’Italia ha speso per il sistema di accoglienza 885 milioni: questi costi non sono a carico dei Comuni, ma del Ministero dell’Interno tramite le Prefetture e provengono da appositi fondi europei predisposti per tale scopo.

Tabella spesa accoglienza 2014-15

Il costo giornaliero per richiedente indicato nella tabella varia da un paese all’altro in quanto non esistono delle linee guida europee che consentano ai diversi paesi di muoversi in modo più coordinato ed efficace. I 35 euro spettanti all’ente gestore per ogni persona servono a coprire spese di vitto e alloggio, spese sanitarie, legali e sociali, ma anche i costi della struttura di gestione e accoglienza, a pagare i dipendenti, ecc.. Di questi 35 euro, 2,5 vanno a costituire il pocket money giornaliero; l’importo erogato aumenta fino a 7,5 euro giornalieri nel caso si tratti di un nucleo familiare. Il pocket money, mediamente 75 euro mensili, viene utilizzato per le spese personali, ma in molti casi anche risparmiato dal richiedente ed inviato sottoforma di rimessa ai familiari rimasti in patria.

Il sistema di accoglienza che tanto fa discutere, pur con le sue molteplici e comprensibili difficoltà di gestione vista la complessità della questione, ha rappresentato un importante meccanismo di mobilità sociale, rilancio dell’impiego per italiani qualificati, crescita del sistema sociale. Ha attivato opportunità lavorative, occasioni di integrazione, molti sono i mediatori culturali stranieri che fanno l’accompagnamento dei migranti, risvegliato pratiche di volontariato, mobilitato la cultura della solidarietà. Gli effetti negativi e le derive di una parte delle società sono sotto gli occhi di tutti grazie anche al lavoro ripetitivo e pervasivo dei media, ma gli effetti positivi legati all’incontro e alla contaminazione, pur silenti, mostreranno i loro benefici sul lungo periodo. Se non altro avranno avuto la capacità di innestare un processo di sviluppo di quei territori e comunità desiderosi di stare nel cambiamento.

I richiedenti asilo sono in possesso di permessi di soggiorno temporanei. Possono – dopo sessanta giorni dall’emissione del primo permesso di soggiorno per richiesta d’asilo – iniziare una ricerca di lavoro e iscriversi alle liste per l’impiego, possono fare richiesta di residenza ed ottenere in questo modo la carta d’identità. I permessi di soggiorno, aventi validità semestrale, vengono rinnovati – fatto salvo il subentro di condizioni che ne mettano in discussione il rinnovo – fino al provvedimento della Commissione territoriale competente che valuta gli estremi per il riconoscimento o meno della domanda di protezione. Il permesso di soggiorno temporaneo può essere rinnovato anche durante l’eventuale periodo del ricorso nel caso in cui il richiedente abbia deciso di intraprendere un procedimento legale a seguito del diniego dalla Commissione territoriale.

In linea generale, il sistema dell’accoglienza deve garantire condizioni di vita dignitose, la salvaguardia dei diritti delle persone e delle libertà fondamentali.

Chi fa accoglienza “secondaria” in Italia? Una pluralità di enti differenti da quelli più noti come Croce Rossa, Caritas, le parrocchie, le cooperative sociali, fino ai privati che mettono a disposizione alberghi o altre strutture, alle famiglie. Anche i modelli e gli approcci differiscono: dai concentramenti di persone accatastate all’interno di strutture come le ex caserme, poco adatte a funzioni di tipo residenziale, alle strutture più piccole ospitanti 10/15 persone, agli appartamenti di 4/5 persone, agli inserimenti singoli all’interno delle famiglie. Queste differenti esperienze di ospitalità si traducono in differenti pratiche di gestione, dalla massima dipendenza alla seppur limitata autonomia del richiedente che, se alloggiato in piccole strutture, riesce meglio a farsi conoscere, riconoscere e legittimare dalla comunità o dal territorio ospitante. Ciò che emerge dalle esperienze di accoglienza diffusa fatte di “piccoli numeri” sono il potenziale umano e la forza delle migrazioni che contribuiscono a rinforzare le relazioni e ad attivare buone pratiche comunitarie talvolta sopite, senza dimenticare le fatiche della convivenza o del buon vicinato e senza non pochi ostacoli o sofferenze inflitte da chi l’accoglienza la vorrebbe praticata in modo esclusivo e selettivo o non vorrebbe affatto praticarla.

In ogni caso, la grande scommessa dell’accoglienza in Italia dovrebbe passare per la decisione di revocare lo stato di emergenza iniziando a pensare all’immigrazione come un fenomeno strutturale, parte integrante del sistema sociale ed economico. Ripartire i richiedenti asilo, come auspica il Ministro dell’Interno, è solo un tentativo di distribuzione quantitativa, ma il lavoro urgente riguarderebbe la normativa in generale e la costruzione di un modello di futuro che includa tutti, coloro che già abitano un territorio e i nuovi abitanti. Questa idea di distribuire i richiedenti asilo in modo diffuso sul territorio nazionale, anziché concentrarli in poche grandi strutture, contribuisce a ridurre la sensazione di invasione rendendo evidente che il numero di persone approdate in Italia è gestibile e compatibile con la capacità di accoglienza e convivenza del Paese. L’esercizio è matematicamente semplice. Basta prendere i numeri della popolazione residente in un determinato comune, dividere per mille e moltiplicare per 2,5. Si ottiene così il numero di richiedenti che il Ministero chiede che vengano accolti in quel comune. Se questo numero viene suddiviso per 4 o 5, che rappresenta il numero medio di persone all’interno di un’abitazione, ne risulta il numero di appartamenti a loro destinati all’interno del territorio di quel comune. Sarebbe così difficile provare ad essere buoni vicini di casa?

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1. Servizio Centrale SPRAR, Manuale per l’attivazione e la gestione di servizi di accoglienza e integrazione per i richiedenti e i titolari di protezione internazionale, Roma, 2015, p. 6.
2. La disciplina del Fondo nazionale per le politiche ed i servizi dell'asilo destinato a finanziarie le iniziative degli enti locali è fissata ancora oggi nell'art. 1-septies del D.L. n. 416/1989, ai sensi del quale esso è alimentato da: apposite risorse iscritte nel bilancio di previsione del Ministero dell'interno; assegnazioni annuali del Fondo europeo per i rifugiati; donazioni di privati ed enti.